2014年以来，PPP模式快速推广，项目落地率逐步提高，推广领域愈加宽泛，充分调动了社会资本的参与积极性。截至2017年3月末，财政部全国PPP综合信息平台项目库全国入库项目共计12,287个，累计投资额14.6万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，已签约落地项目1,729个，投资额2.9万亿元，落地率34.5%。
图一：2016年-2017年PPP入库项目数量及投资规模
PPP模式的推广对于引入社会资本更优质的运营管理能力，减轻地方政府债务，拓宽公共事业建设融资渠道和社会资本的发展空间、完善财政投入及管理方式有着十分重要的意义。
2017年7月21日，由国务院法制办会同国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”）正式出炉，面向社会公开征求意见。标志着我国PPP立法进入了一个新的阶段，《条例》的出现将推动整个行业更规范、更稳健地向前发展。自2013年至今，PPP项目进入了全面发展阶段，财政部、发改委、保监会及地方政府在不同的项目领域陆续出台了众多规范PPP发展的政策性文件。
（一）PPP项目主要融资方式
我国的PPP项目融资的资金来源主要是股权投资和债务融资。
股权投资指对项目公司投入资本金，一般包括货币出资和实物出资两种，项目公司设立之初股权投资和二级市场的股份转让两种。PPP项目的股东可以为地方政府和社会资本，股东须满足国内法规的要求。发改委《PPP项目合作指南》指出，“签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。社会资本主体应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。财金〔2014〕113号文规定“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
（二）政府在融资中的角色
政府在PPP项目中可以做为股东方进行投资，需满足以下的规定。
由以上政策要求可知，PPP项目不得存在政府隐形担保承诺，明股实债等加剧政府债务的行为。
政府在PPP项目中除了进行资金支持，还有着基础设施及公共服务价格和质量监督，后期支付或补贴（或有，下面详细介绍），保证公共利益最大化的责任。为基础设施建设提质增效，改善公共服务，推进公共事业可预期，可实现化发展，是政府出具的最好“承诺函”。
（一）PPP项目收入回报机制
PPP项目收入回报分为3种，使用者付费模式，“可行性缺口”模式下财政补贴和政府付费模式。
1. 使用者付费模式：具有明确的收费基础，并且可通过政府授予特许经营权经营向使用者收费能够完全覆盖投资成本的项目。如城市管道燃气，自来水收费，高速公路。
2. “可行性缺口”模式下财政补贴：对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。如文化及体育馆，保障房。
3. 政府付费：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务。如市政污水处理，水源净化，市政道路。
对于有政府支付行为的政府付费和财政补贴模式，政府会依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求（可用性），以及实际使用量来付费。例如，首批PPP资产证券化项目中的“首创股份污水处理PPP项目收费收益权资产支持专项计划”，污水处理服务费结算参考“单价+基本水量”，初始污水处理服务费价格为1.10人民币元/立方米，每两年按照特定调价公式进行一次核算。政府针对实际情况（可用性、使用量）进行付费，并不承诺绝对支付义务，故不增加政府债务。
（二）PPP项目资产证券化条件
近两年，财政部、发改委分别发布相关的政策性文件，支持PPP项目的资产证券化工作。
1.发改委项目库
根据《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕269号）的规定：
省级发展改革委应当会同相关行业主管部门，重点推动符合下列条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳证券交易所开展资产证券化融资：
一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序，并签订规范有效的PPP项目合同，政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅；
二是项目工程建设质量符合相关标准，能持续安全稳定运营，项目履约能力较强；
三是项目已建成并正常运营2年以上，已建立合理的投资回报机制，并已产生持续、稳定的现金流；
四是原始权益人信用稳健，内部控制制度健全，具有持续经营能力，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。
2.财政部项目库
根据《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号文）的规定，财政部PPP项目中的发行人主要有项目公司、项目公司股东以及与项目公司有关的其他相关主体，具体如下：
（1）发行人（原始权益人）
一是项目公司。项目公司作为发起人（原始权益人），可以按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。
二是项目公司的股东。项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品。
三是与项目公司有关的其他相关主体。为项目公司提供融资支持的各类债权人，以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业作为发起人（原始权益人），可以合同债权、收益权等作为基础资产，按监管规定发行资产证券化产品。
（2）财政部项目库中，PPP项目发行资产证券化应符合如下条件：
根据（财金〔2017〕55号文）的相关规定，财政部项目库中，可发行资产证券化的PPP项目整体要求是：项目实施方案科学、合同体系完备、运作模式成熟、风险分配合理，并通过物有所值评价和财政承受能力论证。项目公司预期产生的现金流，能够覆盖项目的融资利息和股东的投资收益。拟作为基础资产的项目收益权、股权和合同债权等权属独立清晰，没有为其他融资提供质押或担保。
同时，在具体方面，不同于发改委要求的项目已建成并正常运营2年以上，财政部PPP项目对不同的主体发行资产证券化有不同的运营年限要求和条件，具体如下：
项目公司作为发起人（原始权益人）的，PPP项目应当已落实融资方案，前期融资实际到账，项目已进入运营阶段。同时，积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合作合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品。这里就对处于建设期的项目留出了相应的探索空间。
项目公司股东作为发起人（原始权益人）的，除PPP合同对项目公司股东的股权转让质押等权利有限制性约定外，在项目建成运营2年后，项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品，探索发行PPP项目的不动产投资信托基金（REITs）盘活存量股权资产，提高资产流动性。其中，控股股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的50%，其他股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的70%。
其他主体作为发行人的，PPP项目应当已进入运营阶段。
另外，项目公司、项目公司的股东作为发起人（原始权益人）申请通过发行主管部门绿色通道受理的，项目还应当成功运营2年以上，发起人（原始权益人）信用稳健，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。
（三）PPP项目资产证券化的基础资产种类及法律界定
财金〔2017〕55号《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》已经明确指出了PPP项目中可以进行资产证券化的三类资产：收费收益权、债权、股权。
1. 收费收益权：原始权益人为项目公司，可以按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等不同类型，以能够产生现金流的项目收费收益权作为基础资产，如收费高速、供热、供水、供电、供气等特许经营项目的收费收益权发行资产证券化产品。
2. 债权：原始权益人为在项目运营阶段，为项目公司提供融资支持的各类债权人，以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业可以以持有对项目公司的融资债权或应收账款债权为基础资产发行资产证券化产品。例如，银行等金融机构通过信托公司为项目公司发放信托贷款，可将信托受益权作为基础资产，发行资产证券化产品。另外，应收账款、租赁债权等其他类型的资产，例如上游企业对项目公司的应收账款债权，租赁公司对项目公司的租赁债权等，都可以作为资产证券化产品的基础资产。
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