图1.22列出了我国自1990年以来PPP项目的整体实施情况。通过总结，我国的PPP发展大致经历了6个阶段。
第一个阶段是1993年之前的阶段，为PPP探索阶段。我国在1990年前存在着外汇和储蓄的双缺口，基础设施建设既缺资金，也缺技术。在这种背景下，国家采取了一系列吸引外资的手段，外国资本逐步参与我国各个行业领域的投资建设，也开始尝试对基础设施项目进行投资，探索性地开展了少量的PPP项目。这一阶段的社会资本以境外资本为主。在这一阶段，最具代表性的案例为深圳沙角B电厂项目。沙角B电厂项目被认为是我国第一个BOT项目，由深圳经济特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司的前身）与香港合和电力（中国）有限公司合作开发，1985年兴建，1988年开始运营，1999年移交国有公司控股的深圳市广深沙角B电力有限公司，完成了项目的整个运作流程。
第二个阶段是1994～1998年的阶段，为PPP试点阶段。这段时期，在社会主义市场经济体制的改革目标指引下，国家发改委的前身——国家计委——开始研究投融资体制改革问题，其中涉及BOT的可行性讨论，BOT项目的试点推广上升到国家层面。随着国家有关部门有组织地推行PPP试点，实施的PPP项目数量加速增长。这一阶段，社会资本仍以境外资本为主，最具代表性的案例是中央政府批准的第一个BOT项目——广西来宾B电厂项目，该项目由法国电力和阿尔斯通共同出资运作，融资总额为6.16亿美元，项目于1997年开工，特许经营期共18年，已于2015年9月移交广西政府。项目运营期间，社会资本获净利润约45亿元，而广西政府的税收收入和专项资金收入达91.2亿元，项目拉动了广西生产总值增长共计5 669.9亿元。该项目融资总额、项目规模、专业咨询机构的层次、前期费用规模都超过了以往的项目，风险控制复杂、合同体系规范，被公认为国内众多BOT项目的规范化样板。
第三个阶段是1998～2001年的阶段。受亚洲金融危机影响，亚洲各国经济发展放缓，资本流出加重，这些因素使得国内PPP项目步入低谷期。
第四个阶段是2003～2008年的阶段，是PPP扩大试点阶段。在这个阶段，我国城镇化建设迈入新阶段，地方政府需要建设大量的公共基础设施项目，但投资建设规模受限于有限的财政资金。在这个背景下，中央和地方在总结前期试点经验的基础上，开始积极推行市政公用行业市场化运作。这一时期内，政策文件频出。2002年年底，原建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》；2003年党的十六届三中全会决定“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”；2004年原建设部又发布了《市政公用事业特许经营管理办法》；2005年国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号)（简称“国36条”）。在政策利好的刺激下，国内诸多城市掀起了市政公用行业市场化运作的高潮。民营资本也开始尝试进入市政公用行业投资运营领域。这一阶段，成功的项目众多，典型案例包括上海浦东自来水项目、上海老港垃圾填埋场项目、北京地铁4号线项目、兰州威立雅水务集团项目等，这些都是标杆性PPP项目。当然，也有不少失败的项目，包括国家体育场项目、杭州湾跨海大桥项目等，为后面的PPP发展提供了宝贵经验。
第五个阶段是2009～2012年的阶段。这一时期，全球大部分经济体都陷入金融危机引起的经济下行阶段，我国政府为了实现稳定增长，逐步推进了4万亿经济刺激计划。地方政府主要通过投融资平台负责投融资，投融资平台的融资途径多样，包括信用贷款、发行城投债、土地出让、土地抵押融资、信托、保险投资计划、回购等各种途径，可以获得充足且成本相对较低的资金保障。在这段时期内，很多PPP项目被提前终止，基础设施项目建设方式以委托代建、回购为主。PPP发展处于调整停滞状态。虽然在2010年，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）（被称作“新国36条”），随后，各部委出台了一系列配套文件，落实“新国36条”，但对PPP项目的推进效果并不明显。这一阶段，代表性的项目有北京地铁4号线项目，该项目的社会资本方是由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司合资组成的北京京港铁路有限公司，融资规模约为150亿元。
第六个阶段是2013年至今的阶段。这一时期为PPP加速发展的阶段，其发展背景在本章的开头已经叙述，此处不再赘述。这一阶段从中央到地方大量推出PPP试点项目。2015年3月16日，财政部推出30个PPP试点项目，涉及15个省市，总投资规模约为1 800亿元。根据媒体统计，截至2015年9月，各省级政府推出的PPP项目大约为1 800多个，总投资规模达到3.4万亿元。这一时期参与PPP的社会资本包括国有资本、民营资本、国外资本等。
从国内的发展历程看，PPP模式的发展和地方政府的融资能力有非常明显的相关性。在地方政府融资渠道通畅的时候，PPP模式的发展会变缓或停滞；在地方政府融资渠道紧张的时候，PPP模式则会出现较快速的发展。
四、存在的主要难点
PPP项目融资虽然渠道众多，但是，融资难仍然是我国PPP实践较难跨越的一道坎，是很多PPP项目最终难以落地的主要原因之一。
第一，政府负责提供的公共产品与公共服务长期归类为公用事业，收费低或者不收费，即使有收费一般也是以日常运营成本作为定价依据。项目本身现金流无法支持项目债务性资金的还本付息，更难以给股权性资金提供投资回报。公用事业的市场化价格机制未能有效建立，地方政府财政能否支撑缺口补贴或/和购买服务，存在很大的不确定性，制约PPP模式的发展。
第二，PPP项目公司本身的特点，限制了PPP项目公司的信贷规模和成本。对PPP项目公司的贷款，是一种以项目公司资产为限的“有限追索”的贷款，因此，项目公司本身的资质决定了其融资的能力与规模。在PPP项目建设初期，项目公司的存量资产规模较小，甚至根本没有现金流入，这种情况势必影响项目公司的融资规模。
第三，PPP项目的风险特征，提高了PPP项目公司的融资成本。一方面，PPP项目融资周期一般长达5～10年或更长时间，对于资金供给方而言，通常都存在资产端和负债端的期限错配风险；另一方面，PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险（对信用风险来说，长期限本身也是一个不利因素）。基于这些风险特征，资金供给方通常会要求更高的风险补偿，这将拉高PPP项目的融资成本。
第四，在PPP模式中，社会资本缺乏多样化的退出途径，影响了股权投资者的积极性。虽然国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确要求“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”，而且，发改投资〔2014〕2724号也提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。但正如财政部《PPP项目合同指南》中指出的一样，“虽然项目的直接实施主体和PPP项目合同的签署主体通常是社会资本设立的项目公司，但项目的实施仍主要依赖于社会资本自身的资金和技术实力。项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化，可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，进而有可能会影响项目的实施”。因此，在PPP项目中，社会资本何时能够退出以及通过什么途径退出实际上存在较大的不确定性，这种不确定性，影响了投资者的积极性。
第五，虽然前文提及许多创新的金融工具可被应用于PPP项目融资，但实际操作层面仍有一定的不确定性。以资产证券化为例，一般情况下，项目建设完成、可以产生稳定的现金流之后，即可将特许经营权的收费权转让给资产支持专项计划，由后者发行资产支持证券进行融资，但实际的情况更可能是，特许经营权的收费权已经被质押进行贷款，无法进行二次融资。信用评级体系是PPP项目资产证券化中的重要内容之一，本书第七章“PPP项目资产证券化的信用评级”中将会进行系统介绍。
当然，我们相信，随着我国信用体系的日趋成熟，PPP项目公司可能通过更低的资本金获得更高规模的债务资本。随着PPP模式的大力推广以及配套制度的相继完善，PPP项目融资的成本也将逐步降低；随着我国多层次资本市场的建立，股权投资人也将更具积极性；随着金融创新的不断推进，更为成熟的PPP项目融资工具也会层出不穷。
第三节 实施PPP的关键点
通过总结PPP的发展历史、成功和失败的案例，我们认为PPP模式的关键点包括：合理的利益分享和风险共担机制、良好的法律制度环境、理性的争议解决机制、政府必要的引导和支持等。
一、合理的利益分享和风险共担机制
PPP模式的关键是机制设计，让政府、社会资本和用户的利益得到统筹安排和平衡分配，政府通过PPP模式以物有所值的方式主导公共产品与公共服务的提供，社会资本可以实现长期稳定的合理回报，市民可以得到性价比合适的公共产品与公共服务。因此，合理的利益分享机制和风险共担机制是PPP模式的关键。
风险分担、利益共享的原则包括：
（1）风险由最有能力控制的一方承担。
（2）承担的风险大小要与所获得的回报匹配。
（3）社会资本承担的风险应当有上限。
基于这3个原则，风险分担的框架流程可以用图1.23表示。从总体来看，PPP项目风险可划分为政治风险、施工风险、运营风险、市场风险、法律风险等。其中，政治风险又包括：项目唯一性、法律变更、项目审批延误、政府无作为或负面作为、税率提高、政府中止合同或违约等；施工风险包括：成本超支、融资成本增加、工期延迟、承包商违约、施工不可抗力等；运营风险包括：参与方违约、运营商能力缺失、技术风险、设备状况不佳等；市场风险包括：收费或收益不足、市场需求变化、项目使用费收取困难、原料价格发生变化、政府对利润和价格的限制等；法律风险包括：设施所有权/抵押权/出租权不完善、交易文本/合同结构存在歧义/争端、项目公司破产、相关方违反合同等。
一般而言，社会资本主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护风险，当然，项目公司也会把有关风险再转移到承包商、供应商、运营商、银行和保险公司等；政府主要承担法律、规划、汇率等风险。
根据风险分担原则1，PPP项目风险分担的一般结果如表1.5所示。
根据风险分担原则2，PPP项目中的各主体所获得的回报与其所分担的风险相匹配。这一原则通常体现在项目的收(付)费设计上。收费设计包括3个方面的内容，一是确定收(付)费机制；二是确定基本收费；三是设计收(付)费调节机制。
根据财政部《PPP项目合同指南》，常见的付费机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助3种，不同的付费机制大体反映了不同的市场风险分担情况以及对应的收益分配情况。详见表1.6。
收费设计的第二个部分是确定基本收费的高低。基本收费应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。通常情况下，基本收费取决于项目公司的融资安排、技术水平、成本控制、要求回报率和特许经营权期限，由于上述各项因素实际上都与风险分担的情况息息相关，因此，项目的基本收费高低也与社会资本所承担的风险大小相对应。
收费设计的第三个内容是收（付）费调节机制，收（付）费调节机制一方面可以减少通货膨胀、汇率波动、需求变化、生产材料价格起伏、利息波动等因素对项目公司的影响，例如上海老港四期垃圾填埋场项目，垃圾处理价格的调价机制为：YTn=YTn-3×(1+in-1)×(1+in-2)×(1+in-3)，其中YTn为第n年的垃圾处理价格，in表示第n年的中国综合物价上涨指数，这一调节机制反映了对项目公司承担通货膨胀风险的必要补偿;另一方面也是风险动态分配的一个实现手段。
二、良好的法律制度环境
虽然PPP表示政府和社会资本的合作伙伴关系，但政府或政府的代表机构无疑是PPP项目的主要推动者和总设计者，原因有如下几点：首先，由于PPP项目的最终目的是为社会公众提供更优质、更经济的基础设施和服务，这是政府的责任。因此，由政府设定PPP项目目标和绩效评估标准是最合适的。其次，由于很多的PPP项目涉及特许经营权，在哪些领域实施特许经营，也应当由政府决定。本书第六章“PPP法律实务”中将详细论述相关问题，也会总结国内外PPP法律实践中的经验教训。
由于政府在PPP模式中的重要作用以及政府与私人资本间天然的不对等关系，决定了政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键，是消除社会资本顾虑的首要条件。契约精神是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则，是一种平等、尚法、守信的品格，契约精神不仅要求合作的各方严格按契约规则办事，也要求各方在平等的基础上对话和协商。
良好的法律制度环境是保证项目各参与方遵守契约精神的根本保障。
实际上，在我国的PPP项目实践过程中，缺乏契约精神是地方政府所暴露出来的主要问题之一，并导致部分PPP项目失败。泉州刺桐大桥项目是政府缺乏契约精神导致项目失败的一个典型案例。
1994年年初，泉州市决定修建一座跨江大桥（刺桐大桥），由于政府财力有限,因而对外招商，最终泉州市名流实业股份有限公司（民营内资企业，简称“名流实业”）中标，牵头组建项目公司，以BOT模式进行大桥的建设运营。项目公司的特许经营期为30年（含建设期），期满后将全部设施无偿移交给泉州市政府。项目的交易结构如图1.24所示。
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