新建PPP项目及存量基建、公共服务项目“PPP化”的模式分析
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360金融PPP研究中心 发表于:2017-07-29 10:46:22 浏览:353次
本文首发于360金融PPP研究中心，执笔人为360金融PPP研究中心研究总监、360金融投资总监唐川及360金融高级项目经理、研究员王同金，360金融投资研究经理王同金。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP创新研究”微信讨论群，联系人：王妍（微信：xinmu0425）。
从项目本身来看，PPP项目根据项目属性可以分为新建PPP项目和存量PPP 项目。
新建项目是指项目过去并不存在，需要经过完整的立项、设计、建设、试运营等流程“孵化”的项目。由于PPP模式是我国十八届三中全会后提出的推进城镇化和新农村建设的重要抓手，因此现阶段绝大多数PPP项目是新建类项目——正如财政部和发改委当前项目库所呈现的那样。同时，由于当前PPP项目以基建领域占比为重，而BT是之前此类项目投资的重要模式，故而其“重施工利润轻运营收益”的模式同样延续到了大多数PPP项目，导致资本实力更强的建设类社会资本方对新建类PPP项目追捧较多，这也更为确立了新建项目在PPP项目总量中的绝对高占比。
存量项目是指已经完成了项目立项、设计、建设、试运营等主要环节，但是还停留在运营期，还未到期结束的项目。我国改革开放30余年的城镇化建设过程中积累了大量的基础设施和公共服务类项目，这些项目有的已运营多年，有的即将进入正式运营期。在投融资体制改革和严控地方债的大背景下，引入社会资本，采用PPP模式继续这些项目的建设和运营，提高项目服务水平的同时腾挪出大笔资金，成为当前改革的重要思路，7月5日的国务院常务会议和《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》为此类PPP项目的操作指明了方向，存量PPP项目将成为PPP领域下一阶段工作的重点方向之一。
关于PPP项目的运作方式，国务院、发改委、财政部多项政策均做出了相关指引，具体如下：
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）：积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目；根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）：政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。
《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）：对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）：项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
从以上政策可以看出，PPP项目运作方式主要分新建项目和存量项目两大领域，其中新建项目重点鼓励BOT、BOO、BOOT、DFBOT等运作方式，存量项目重点采用ROT、TOT、TOO、委托运营、股权合作等运作方式。
从实际操作来看，PPP项目已经积累了较多的实务经验，我们以最具有代表性、资料最为完备的财政部示范项目为样本进行分析——财政部迄今已经发布了三批示范项目共计700个（财政部PPP综合信息平台截至2017年7月26日数据），其中处于执行阶段的项目500个，项目“落地率”较高，达到71.43%——故我们认为无论是从数量还是质量来看，研究财政部示范项目的运作方式，对于促进PPP项目经验的推广和下一步工作的推进均具有较强的指导意义。
图1 财政部国家级PPP示范项目各阶段项目数量与占比
数据来源：财政部PPP综合信息平台
从财政部700个示范项目公布的资料来看，项目运作方式多种多样，包括BOT、BOO、DBFO、DBFOT、TOT、ROT、O&M等多种方式，其中采用BOT模式的项目493个，占项目总数的70.43%，BOO、TOT、ROT、TOT+BOT等模式应用也相对较多。
图2 财政部示范项目中不同运作方式的项目数量与占比
数据来源：财政部PPP综合信息平台
已经落地500个项目，项目落地率71.43%，从落地项目来看，BOT项目最多，达到351个，BOO、TOT、ROT、TOT+BOT项目也占据相当比例，与700个示范项目的分布基本相同。
图3：财政部一、二、三批示范项目执行阶段项目运作方式
数据来源：财政部PPP综合信息平台
从示范项目运作方式可以看出，PPP项目主要运作方式已经基本涵盖在内，为了深入理解每一种模式的内涵和运作机制，我们接下来从新建PPP项目和存量PPP项目两个角度，结合具体案例，对各自适用的运作方式进行阐述。
总结来看，大体上凡是运作方式包含“B”的项目多为新建项目或者具有新建内容的项目。当前在我国新建项目的基本运作方式主要包括BOT、BOO、BOOT三种，即包含PPP项目的建设、运营、移交三个主要阶段。此外，如把建设阶段具体细化为立项、设计、融资、建设等流程，就会产生DBOT、DFBOT、DFBOO等多种运作方式。除了BOOT模式外，财政部三批示范项目基本涵盖所有的运作方式。下面对各主要模式进行具体分析。
1、BOT
BOT是我国PPP项目目前应用最广、最为成熟的模式。具体是指政府或政府指定机构，将拟建设的基础设施或公共服务项目，通过招投标或政府采购等方式选择社会资本方，并按合同约定由社会资本方及项目公司来负责为该项目融资、投资、建设、经营、维护，社会资本方、项目公司在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担相应风险。政府或指定机构在此期间保留对该项目的监督权。协议期满，根据协议由投资者将该项目移交给政府或政府指定机构。从狭义角度理解，BOT包括项目建设、运营、移交三个阶段，但从目前PPP项目实际运作来看，BOT更多的是一种广义的定义，实际涵盖了项目前期工作、投融资、建设、运营、移交等环节，即全生命周期流程。
从财政部示范项目来看，BOT项目共计493个，约占示范项目总数的70.43%，项目数量占比绝对“强势”；从落地项目来看，BOT项目进入执行期的有351个，落地率超过70%，可见BOT已无疑是当下市场最为追捧的模式，当然，此模式也承担了其他相关模式的“汇总”任务——以财政部示范项目“河北省石家庄市国际展览中心项目”为例，根据其实施方案公开的信息，该中心是一座集各种会展功能为一体的大型多功能会展建筑，主要由会议中心、展厅和中央大厅三大功能空间所组成；项目运作方式为BOT；项目公司的业务范围包括对石家庄国际展览中心的投资、建设、运营、维护、管理；项目建设期内投资建设形成的项目资产和项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，以及项目所在地的土地使用权在项目公司存续期内均归项目公司所有，项目公司拥有上述资产的所有权并负责运营、管理和维护。可以看出，项目投资由项目公司负责，项目资产权属归属于项目公司，因此本项目从严格意义上来讲应该是FBOOT，但基于项目全生命周期重要环节来看，只要项目流程大体匹配建设、运营、移交程序，且项目合作内容和双方权责进行了明确界定，用广义的BOT模式阐释项目的运作方式亦无不可。
目前而言，BOT模式是我国PPP各种运作方式中最为成熟的模式，在公路、污水处理、垃圾处理等领域已经积累了丰富的操作经验和实际案例，相关会计处理也已经通过《企业会计准则解释第2号》等文件进行了明确。BOT模式的一个关键点在于大部分项目中项目公司不拥有建设形成的资产所有权，因此运营期间主要通过项目收益权融资。在我国当前的金融环境下，对于大多数企业来说资产抵押融资仍然是最常规的融资渠道，如果项目公司资质或业绩不能满足项目收益权融资的要求，那么项目运营期间可能就会产生融资困难的问题，这也是未来金融业需要为PPP行业解决的重点问题之一。
2、BOO
BOO即建设-拥有-经营，是一种社会资本方根据与政府签订的项目合同，建设并经营PPP项目，但是并不将此项目移交给政府或其指定机构的模式。这种模式的本质是基础设施和公共服务项目的“私有化”，但项目的运营会受到政府相关部门的监管。BOO模式与BOT模式主要有两个方面的不同：一是项目公司拥有项目资产所有权，二是项目并不需要移交给政府或其指定机构，从这个角度来讲，BOO项目更接近市场化项目的运作方式。
从财政部三批示范项目来看，采用BOO模式的项目共计31个，约占项目总数的4.43%，项目总量较小；其中落地项目27个，约占落地项目总数的5.4%。从BOO示范项目公开的具体方案来看，当前的BOO项目运营机制同样存在概念扩大的问题。以内蒙古包头市包医国际医院项目为例，该项目实施方案披露：在运营期内项目公司负责包医国际医院的设计、融资、投资、建设、行政后勤管理以及周边经营性设施的运营管理，同时负责包医一附院和包医国际医院的药品、耗材、器械等方面的供应链管理；项目公司始终拥有包医国际医院项目的全部资产所有权，授权经营期为30年，经营期满项目合同失效，项目公司自主选择继续运营或资产处置，政府不再承担授权经营义务。从合作机制来看该项目与BOO模式的实质基本一致，从项目公司承担职责来看该项目是DFBOOT项目，当然用广义的BOO模式来代表也无不可。
以“保定市唐县集中供热工程项目”为例，该项目实施方案披露:项目公司负责热源厂、管网的投资、建设、运营和维护；采用BOO方式运作；项目合作期内，项目范围内的土地权属归政府所有，政府拥有项目固定资产的所有权，项目公司享有项目固定资产的占有、使用和收益权；特许经营期限届满或者解除特许经营协议后，依照法律、法规等规定和特许经营协议的约定，项目资产归项目公司拥有，项目公司拥有资产的占有、使用、收益、处置的权利。从公开资料来看，项目公司不拥有项目建设形成资产的所有权，因此严格意义上来讲不能算是BOO项目——所以各类的模式的“标准化”研究还需深化。
从财政部示范项目来看，目前BOO类项目都会约定一个合作期限，合作期限结束后一般政府退出，企业选择采用市场化方式运营项目或者清算项目，对于合作期限20-30年的项目可以暂不考虑项目到期后如何运营的问题，对于合作期限较短的项目，比如10年期的，应该在和政府谈判时就要约定好项目到期后继续合作或者市场化运营的问题。
3、BOOT
BOOT，即建设-拥有-经营-转让,该模式是BOO与BOT模式的组合应用，即在规定的期限内项目公司拥有项目资产所有权并进行经营,期满后将项目移交给政府。从财政部示范项目来看，目前尚没有项目采用这一模式，可若本着“实质重于形式”的原则来看，部分冠以BOT运作方式的示范项目其本质是BOOT项目。如BOT模式下提到的案例——“河北省石家庄市国际展览中心项目”，因为项目公司拥有资产所有权，本质上就是BOOT项目。
从实操角度看，PPP项目选择采用BOOT而不是BOT模式运作，可能是出于后续会计处理、税收缴纳和项目后续融资等多个角度的考虑：从会计角度考虑，采用BOOT模式运作的项目，项目建设形成的资产以固定资产入账，根据固定资产的会计处理方法就可能享受加速折旧等财税优惠；从融资角度考虑，项目公司拥有资产所有权，在项目运营期间发生融资需求时，可以采用抵押融资获得资金，融资渠道就更加丰富多样。需要看到的是，该模式具有BOT模式主要优点，但由于拥有了更多权利相应也要承担更多的项目风险，企业在选择运作方式时需要综合考量。
4、其他模式
如前面论述中提及，新建类项目还有其它很多种运作方式，如财政部示范项目采用的DBFO、DBFOT等。这些模式大体形式上与BOT、BOO、BOOT等基本模式差别不大，主要差别在于社会资本提供的建设服务内容进行了分解，细化成立项、设计、融资、建设等具体环节，并根据政府和社会资本的分工合作内容进行了细化，其操作基本模式与BOT、BOO、BOOT项目类似，故在此不做赘述。
前文综合政策法规和财政部示范项目，对“新建”和“存量”PPP项目的主要运作方式进行了全面介绍，可以看出，从本质上讲，PPP项目运作方式没有优劣，关键是要结合项目实际，选择适合的合作模式。因此企业在具体选择运作方式的时候，一定要具体问题具体分析，看似相同的项目，由于区域、政府意愿、企业诉求等方面的不同，可能采取完全不同的运作方式。故不论是对于政府方或是社会资本方，我们建议从项目特征、政府意志、企业能力、政策导向等四个方面出发，确定合适项目的运作方式。
项目特征有许多维度，如行业、区域、商业化程度等等，分析好项目特征是确定可行的运作方式的前提条件。如从项目所在区域来看，人口较为密集、经济发展水平较高的东部沿海地区高速公路项目采用BOT、ROT等方式运作的成功率较高，而中西部地区采用委托运营等方式可能对社会资本而言风险更小等等。具体项目还需要结合收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素综合考量。
不同区域、不同层级、不同部门的政府对PPP模式的理解不同，有的单位站在开放的角度鼓励模式创新，有的单位从稳定的前提出发力求项目的顺利运行。故项目社会资本方在项目实际操作过程中不可闭门造车，要跟项目主要负责领导和项目业主进行充分沟通，准确把握政府想法，结合企业自身诉求，设计政府和企业目的可达成一致的运作方式。
PPP项目参与主体众多，不同企业资源能力存在较大差异，部分企业资金能力较强，部分企业建设水平较高，部分企业运营经验较为丰富。企业要在准确评估自身能力和资源的基础上，根据企业投资决策要求选择合理的运作方式，在保证公共利益的前提下，力求实现企业合理利润最大化。
为鼓励PPP模式的推行，国务院、发改委、财政部等上级政府部门在不同行业领域出台了一系列的财税、土地等相关优惠政策。如在污水处理、垃圾处理等领域的增值税、所得税等主要税种优惠等。企业要在准确测算项目投入产出的基础上，合理使用相关优惠政策，利用政策红利提高项目盈利能力和企业收益。
PPP项目运作方式涵盖建设、运营、移交等各阶段的风险分配、权责分担和收益分享，事关政府、社会资本和社会公众等主要参与方的利益，选择恰当与否关系到项目能否顺利运营乃至合作成败。在PPP项目即将大规模进入落地实施和运营的大趋势下，结合政府能力、行业企业能力和发展战略，深入探索创新商业模式和合作机制，设计合理的运作方式，在大模式下合理细化各环节，便可令PPP项目最大程度地发挥出社会价值与市场价值。
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