PPP模式“整镇推进”土地整治探索研究——以山东省济南市黄河镇为例

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近年来，济南市政府推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，提高耕地质量、破解用地难题、推动产业发展。济南市土地综合整治工作虽取得一些成绩，但各地区均不同程度地存在资金短缺、群众利益难以平衡等问题。为此，济南市推进探索运用PPP模式开展土地综合整治。

济南市国土资源局探索运用PPP模式开展土地综合整治，并将济南市章丘区黄河镇作为全国第一个“整镇推进”的土地整治试点项目进行探索建设。项目运行机制如下：

职责分工。前期筹划阶段，济南市国土资源局、章丘区政府、黄河镇政府、中建集团、中国农业银行等分别根据需要签订《战略合作框架协议》，明确了工作职责。

运作管理。中建集团与章丘区政府双方共同注册成立实施、资金双平台公司，平台公司作为项目的实施主体，承担项目发展战略制定、项目开发建设、项目招商引资运营等全过程的实施与管控；针对社区建设过程中的不同板块的业务，平台公司将根据需要与各专业公司成立相应项目公司。

资金收益。一是明确规定了资金投入与收益分配机制。项目资金由中建牵头的正大、农行等各方资金组成；政府只是以认缴的方式占有实施平台公司的10%的股权，并获取固定收益。二是项目盈利主要保障。《战略合作框架协议》明确济南市关于对增减挂钩指标交易的保底价格为30万元/亩。三是项目主要支出。项目公司按照1.8万元/亩的费用，支付给当地政府，由政府负责进行拆迁补偿、土地复垦等工作。社区建设费用是通过节余建设用地指标交易费平衡。

激励监管。一是诚信共建机制。政府部门、合作企业与银行分别建立多部门、多层面的联合团队。二是企业激励机制。中建城镇规划发展有限公司获得旧村复垦产生的增减挂钩节余指标约1万亩、新建社区的物业经营权以及复垦耕地的优先承租权等。三是政府协调监管。黄河镇政府有参与工程建设过程质量监督的权力，对于工程质量问题有提出建议的权力。四是明确安置补偿。

规划设计。确定了“整镇推进、两区同建”的项目建设思路。社区设计过程中按照“田园城市”模式的规划及建设要求，按照绿色建筑、新型农村社区的标准进行城乡一体化施工建设，完善社区供气供暖、环境整治、文化教育、医疗卫生、社区服务等设施及功能。

产业统筹。项目区产业规划主要划分为现代（设施）农业、社区新能源、环境整治、文化旅游、社区医疗大数据5个板块。依托中建集团自身的资源优势，通过与正大农业、联想农业、中国农科院、山东海卡、山东高美等各大企业合作，通过“互联网+”平台进行市场化运作，形成立体化产业联动平台。

选择合适的社会资金参与PPP模式。运用PPP模式推动土地综合整治，不仅仅是简单的获取资金、上马项目，而是要充分发挥合作团队先进的管理理念、资金运作模式，进一步减少运作风险。合作团队要拥有强大的资金实力和较高的管理水平，确保其不是追求短期、超额利润而是注重长期稳定回报。

注重协调分工、明确责任、分担风险。招商引资需要社会企业牵头运作，保障群众合法权益则需要政府部门把握规范，通过政企合作、公私合营，在项目建设过程中实现有机融合。有必要通过签署协议或合同，摆正政府和企业在PPP模式中的位置，明确政府、企业、银行的工作职责和部门分工，以及风险分担和利益分配的原则。

因地制宜的选择产业模式。地域及政策的特殊性决定了运作模式的特殊性。不同的地域、不同的发展状况，对政策是否使用，产业融合是否合理等，要从实际出发，因地适宜的选择产业模式。

充分尊重群众意愿，保障群众合法权益。要充分做好前期宣传动员工作，充分调动群众自觉参与增减挂钩工作的积极性和主动性。要推动组建村民代表工作组，参与项目的安置补偿、拆旧建新、施工招投标、收益分配等全过程，通过群众监督，进一步防止违法违规行为，真正让群众享受到增减挂钩工作带来的实惠。

加强相关政策研究。以PPP模式进行土地综合整治，具有探索性和开拓性，部分工作没有相应的对口政策作参考，增加了社会资本投资风险，特别是经济下行压力下，土地指标需求不大，指标交易渠道及对象不明确，对于社会投资回收存在风险。探索PPP模式要基于在法律法规范围内，经充分论证后开展，避免陷入新一轮的地方政府债务危机。

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