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“贵州、湖南地区撤函（承诺函）事件”意味着什么？又有哪些问题？本文从金融和法律视角分析一下这一问题及其影响。

问题一、政府能否担保？承诺函是不是担保函？

首先，政府能不能担保？这里的担保是指担保法上的“保证”。担保法第六条规定：“保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”因此政府（包括下属财政部门）不得为保证人，不能对外担保。

其次，承诺函是不是担保函？这要看承诺函的内容。PPP业内法律专家、上海锦天城律所合伙人刘飞认为：“承诺函其实是两种，一种本质是地方政府给的债务担保函，一种是所谓的财政付款纳入预算的承诺函；2、第一种明显和法律冲突，第二种是PPP模式下新提出来的，准确的说是‘把合同付款责任纳入预算的确认函’”笔者赞同这一观点。的确，不管“承诺函”、“担保函”、“安慰函”、“说明函”、“安排函”名称如何，是否合规，是否有问题，关键看两点：一是看函的内容的合规性；二是看函所支持的事情（融资行为）的合规性。

就第一点，目前多数财政“承诺函”、“安慰函”，其内容主要是“根据XX人大常委会XX号决议，承诺将上述融资本息（回购资金）纳入相应年度（或中长期）财政预算予以安排”。首先，“安排”是一种行为，承诺的内容是在相应年度的财政预算中进行安排的一种行为，尽管性质上具有融资增信的作用，但并不是担保法上的保证；其次，按照上述担保法第六条对“保证”的定义，保证是“当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”，而政府出具的《承诺函》对应的融资行为，很多时候没有要求融资主体（地方政府平台公司、城投公司）先用现金流还款，不还款（不履行债务）才由财政支持，而是直接由财政支出作为还款来源，因此与担保法上的保证内容不同；再次，对于没有现金流的市政工程项目，很多时候还款来源就是政府的财政支出，《承诺函》安排的还款资金对金融机构来说是第一还款来源（现金流），而不是第二还款来源（保证、抵押、质押）。

因此，《承诺函》如果内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，不符合担保法对保证的定义，就不是担保，性质不是担保函。当然，如果《承诺函》的内容是“若城投公司无法偿还本息金额，政府财政按照《承诺函》履行担保责任”这样的表述，那么就是法律意义上的保证。一来违反政府不得为保证人，二来担保函、保证行为无效。

问题二、政府可以不可以出具《承诺函》？对什么样的具有融资性质的行为可以出具承诺函（函所支持的事情（融资行为）的合规性）？《承诺函》的效力如何界定？

首先，政府可以出具承诺函，但《承诺函》作为政府对外出具的，承诺安排财政预算支出，偿还融资本息的文件，要符合国家对预算的相关规定。新预算法第35条规定，除了省级地方政府按照国务院的限额发行地方政府债券举借债务外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”也就是说，预算法只开了“省级地方政府发债融资”这一口子，省级以下地方政府，通常是由省级地方政府代为举债后分配额度。此外，在PPP项目方面，财政部开了个口子：“财金[2014]113号”第25条规定：“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行”。“财金[2015]21号”第5条规定：通过财政承受能力论证的项目，“各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”。也就是说，“省级地方政府代为发债”、“PPP项目”，这两种方式是地方政府合法举借债务的途径。当然，PPP相关政策是否突破了预算法的规定，是可以讨论的另一个话题（这也是“PPP上位法”亟需完善的一个方面）。

此外，对于地方政府和金融机构成立的引导基金、产业基金、城市发展基金，很多地方政府出台的“基金管理办法”，可以由基金其他股东（劣后级投资人）将基金优先级投资人持有的份额“回购”，而劣后级投资人（通常是政府旗下公司）回购资金来源于政府中长期财政预算支出。但同PPP项目类似，这种也应尽快立法加以保障。

因此，政府可以出具《承诺函》，但应符合上述规定：除省级政府代为发债、PPP项目、地方政府基金外，其他都不可以由政府（或所属公司）直接融资，都不能为政府融资出具《承诺函》。注意：PPP项目是针对“地方政府购买服务、缺口补助的支出责任”，是向PPP项目公司的支付责任，产业基金是针对“回购责任”，是回购优先级的份额责任，这两个都是政府责任，但都不是政府直接融资行为（尽管具有融资性质，但在会计上、法律上都不是融资），都是还款现金流，都是“第一还款来源”，而不是担保。因此，这两种《承诺函》也都不是担保函。除此之外，政府一是不得突破预算法直接融资，二是不得为融资提供“保证”担保。

其次，《承诺函》的效力问题，从宪法和预算法可以看出。宪法规定：人大是权力机关，人大常委会是人大常设机构，政府是执行机关，是行政机关。政府的行政行为应有人大法律规定或授权（有时是通过法律授予政府制定行政法规、部门规章）；预算法第35条也规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”也就是说，预算支出，需要经人大批准；而预算安排的承诺，如果把它看成一种政府关于预算支出的对外承诺（承诺具有合同的法律效力），也应经人大批准；人大每年只开一次会，可由常设机构人大常委会批准。没有人大或人大常委会出具“人大（常委会）决议”支持的“承诺函”，本身就不具有法律效力。

问题三、金融机构为什么要“人大决议”、“财政承诺”？“贵州撤函事件”的问题有哪些？有什么后果？政府应该怎么做？

首先，金融机构需要人大决议，是对于政府信用的信任。尽管PPP项目和地方政府基金，政府都不是直接融资主体，但都是重要的增信主体，因为PPP项目公司的现金流来源于政府，有了这种现金流项目公司才有钱支付融资本息；而基金业务政府财政是回购主体，因为基金对于政府和金融机构来说都是投资行为，但优先级投资人不可能无限期投资，需要退出，政府财政资金可以保证优先级投资人退出。此外，由于政府信用通常好于企业信用（尤其是在中国），尽管地方政府有时会有违约行为，但整体信用值得信赖，且如果违约，地方政府领导可能要承担政治责任，这不是地方政府希望看到的。因此金融机构期望地方政府信用支持。有时即便没有人大决议，金融机构还是勉强可以接受，也是出于对政府的信赖，以及“给地方政府融资没有政治风险”这种考虑。但这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是增信，是一种“强增信”。（有关“强增信”的问题，参见笔者《PPP产业基金投资运作模式及风险控制》一文）。

其次，贵州撤函事件，由于笔者未看到政府的相关《承诺函》，仅从三个撤函文件的内容来看，认为违反担保法和预算法“政府不得担保”的规定，应不准确，因为《承诺函》承诺的内容可能不是担保。如果《承诺函》的内容如本文分析的“若城投公司无法偿还本息金额，政府财政按照《承诺函》履行担保责任”这样表述，符合担保法对“保证”的定义，那可以认定为“担保函”，就违反了担保法和预算法；否则不违反担保法。从遵义市给中信信托出具的文件来看，应该属于“承诺函”（“资金安排函等文件”），非担保函，不违反担保法。但这三个地方的承诺函如果针对的事情不是PPP项目或地方政府基金，则违反了预算法不得举债的规定，也间接违反了不得为违法举债行为出函支持的要求；此外，不知这些函有没有人大决议支持，如果没有，也违反了宪法和预算法的规定。

再次，基于行政法的信赖保护原则，地方政府应对善意且无过错的第三方为该函已经付出的成本作出补偿，比如金融机构投入的人力物力成本等。尽管我国行政法尚无明文对“信赖利益”进行保护，但在现代商业社会，信赖利益是社会信用的基础，是商业社会赖以运转的基础，是契约精神的一种体现，尤其是对“起表率作用”的政府方。当然，如果在这个事件中，金融机构也有过错，如明知道这种融资行为违反了相关法律，则应按过错承担相应损失责任。

这件事情有两个后果：一是很多地方政府通过这种“出函”的方式变相融资，不仅仅在贵州，事件会导致很多金融机构“风声鹤唳”，排查这种风险，也使得金融机构对政府出函提供支持直接融资的方式可能要重新审视了；二是对地方政府的信用是一个极大的损伤，从这一事件看出个别地方政府的法律意识、责任意识较弱，从表述上看出“权力思想”的余威，随意性较强。这些都是应该反省的……

                                                                                            （来源：PPP头条）

北京国家会计学院

2017政府和社会资本合作(PPP)模式实战操作

高级研修班（简称：PPP实务操作班）

一、研修背景

经过2014的PPP推广年、2015的PPP拓展年，政府和社会资本合作于2016年驶入了快车道，随着新《预算法》政策系列、《政府采购法》政策系列、各行业领域《政府和社会资本合作指导意见》政策系列等制度层面顶层设计的基本完善、全国特色小镇培育工作、资产证券化规定的出台、PPP立法的期待，2017年必然进入PPP实战操作的调整年，PPP项目产融结合进入立体层面，实体项目与资本市场对接、落地项目随着时间推进逐步会进入合同再谈判期。

2014 年 3 月，财政部在北京国家会计学院开展全国PPP推广工作之后，团队研发了 PPP实务操作培训课程体系，启动了全国第一个PPP实务操作培训班。三年中“政策+实务”的培训理念已获得市场的高度认可，学员的PPP知识层次出现了分化，但PPP实操的集成化和中国PPP模式理念的转变，仍需要加大此方面的实操培训力度。此外，在PPP 实操中政府需要开展哪些方面的工作、企业需要进行哪些方面的工作?在PPP行业领域操作中，如何进行养老服务业PPP操作、如何进行特色小镇的PPP操作等，亟需进行专题化PPP和行业化PPP培训。在三年PPP实务操作培训基础上，2017 年全面实施“一体、双翼、立面”的PPP实务操作培训战略，打造全国唯一一个PPP全方位实操培训课程体系。在 PPP实务操作综合班的“一体”基础上，打造政府和企业实务操作的专题培训班，有助于PPP“双翼”展开，根据行业特点，打造交通运输PPP操作、养老行业PPP操作等“立面”实操培训。2015 年崔志娟教授指导的山东《禹城市城乡教育综合发展PPP项目》被称为 “禹城经验”，该模式被视作为非收益性项目PPP模式的应用范例。2016 年指导学员开发了 “移动PPP应用”手机端项目。2017 年与相关部委进行行业专题PPP培训。

二、项目特色

政府和社会资本合作（PPP）模式实战操作高级研修班一直秉持“ 政策+ + 实务”的培训特色，具体为：

1. 政策规范的系统性解读：政策制定者等专家对PPP相关政策进行系统性讲解，并根据财政部示范项目督导情况详解项目操作的规范性问题。

3. . 提供 PPP项目落地指导：对学员带来的拟操作项目进行实操指导，帮助学员厘清操作PPP的思路，防止类 PPP 项目带来的潜在风险。

4. 专家团队的后续服务：搭建PPP顶级专家诊断平台，为老学员提供沙龙或小型论坛的增值性服务，并对实操中的疑难问题进行解答。

5. 搭建PPP交流平台：通过班级微信群及公共微信平台（企业咨询专家），为学员持续了解 PPP 项目的新政策、新发展及新的实务经验，提供知识增值的长效机制。

三、目标学员

· 地方政府相关部门及新城、新区管委会相关部门

· 地方投融资平台公司和市政公用企业

· 央企和上市公司的投融资部门、财务部门等

· 其他投资机构（保险公司、基金管理公司等）与商业银行等

· 专业服务机构：投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问、律师等

· 其他与PPP相关的机构和人员

四、研修内容

模块一：PPP政策框架与引导基金

PPP的基本概念和实施背景

PPP的政策体系框架和核心要点

如何使用PPP引导基金

详解PPP示范项目状况及经验借鉴

PPP实施的优势与局限性

模块二：PPP项目的核心操作要素详解

如何识别PPP项目的合规性

PPP项目产生说明和绩效考核的设计方式

PPP项目风险识别技巧和风险分配机制

PPP项目出资方式和股权结构设定技巧？

如何利用融资创新机制降低PPP项目的融资成本？

如何正确设计PPP项目的回报机制？

PPP采购模式的有效选择方式

模块三：PPP项目两个论证的问题分析及编写技巧

如何准备两个论证编写的基础材料？

物有所值评价的程序与实操出现的问题

物有所值定性评价和定量评价方法演示

财政承受能力论证的程序与实操常见问题

财政承受能力论证的案例分析

两个论证报告的编写与批复

模块四：PPP项目实施方案设计要点及案例分析

实施方案编写的价值

实施方案的主要内容

实施方案设计的关键点

实施方案设计常见的问题

PPP项目实施方案设计的案例分析

模块五：PPP项目土地使用及资源补偿机制

PPP项目用地取得实务

PPP项目国有土地使用权出让收支

新型城镇综合开发PPP项目案例涉及的相关土地问题

养老PPP项目土地问题探讨

模块六：PPP项目的融资模式设计与案例分享

PPP项目的融资结构分析

PPP项目融资工具及选择技巧

PPP项目融资创新模式的典型案例分析

PPP项目融资改善策略与退出机制的设计

模块七：实务工作坊：PPP项目落地指导实践（一天）

PPP项目案例的背景介绍

PPP项目案例问题的选取

PPP项目案例问题的成因分析及归类

PPP项目案例问题的解决策略

专家评价和指导项目落地操作

模块八：PPP项目税收管理与税收筹划

PPP项目的组织形式及相关税务考虑

PPP项目各阶段需考虑的税务问题

PPP项目的税务风险管理

PPP项目税收筹划与管理的案例分享

模块九：PPP项目的法律文本要义与和法律风险防范

PPP项目案例中法律文本常见问题析疑

PPP项目合同与特许经营合同的差异对比要点

PPP项目的法律文本起草要义

移交项目案例评价PPP项目的法律风险防范

备注：1.以上九个模块每次安排8个模块

2.PPP项目创新模式的思路，以及教育与医疗类、片区开发类、园区开发和文旅类、轨道交通类、市政道路类、海绵城市、综合管廊、园林绿化、政府回购的棚改等PPP项目部分案例会在各模块中出现。

专题课程升级体系（课程内容具体见每个课程体系）：

1.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（政府实操班）

2.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（企业实操班）

3.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（特色小镇班）

4.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（养老服务班）

……

备注：1. 专题课程的具体课程内容会通过项目推广人员及时发给拟报名学员。

      2. 行业专题班的课程专家主要与相关部委合作。相关行业专题课程设计内容体现行业PPP特点，由相关部委顶级专家亲临授课。

交通行业PPP项目课程体系（由国家会计学院和交通部交科院共同设计）：

交通行业PPP政策要点

PPP项目的核心操作要素分析

PPP交通项目操作实务（典型案例分析）

交通产业基金的建立与运行机制

交通PPP项目管理实务

交通PPP项目财审问题

交通PPP项目的绩效管理案例

交通PPP项目的典型案例分享

五 、 师资团队（部分 专家 ）

师资团队由 财政部、国土部、交通部、证监会、保监会等相关部委领导 、上交所、四大 高校教授、著名咨询机构、大型企业实操专家等PPP领域的顶级专家构成。部分师资构成如下（排序没有先后）：

秦荣生 教授、北京国家会计学院院党委书记兼院长，教授

崔志娟 北京国家会计学院教授，项目责任教授，北京大学博士后，禹城市挂职副市长，

财政部 PPP定向邀请入库专家，PPP评审专家，政府PPP会计准则课题组特聘外部专家，多地政府经济顾问等

李晓晖 德勤PPP研究与服务中心主管合伙人，拥有超过24年的基础设施PPP项目顾问经验

任宇航 北京投资有限公司资本运作部总经理兼PPP中心主任，作为京投公司融资计划部总经理负责4号线、14号线、16 号线的PPP项目设计工作，是北京ABO模式的设计者

谭志国 中国投资咨询有限公司副总经理，中国建筑学会建筑经济分会投融资委员会副主任委员，财政部PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

王衞東 国浩律师事务所主任合伙人，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

罗桂连 清华大学PPP中心特聘高级专家，发改委PPP定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专委会主任委员

贺锐骁 上交所资产证券化业务负责人，担任发改委证监会PPP项目资产证券化联合工作小组成员

王天义 中国光大国际有限公司执行董事、总经理，清华大学PPP中心主任，发改委PPP定向邀请专家

侯 峰 中国水环境集团有限公司董事长，财政部PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

金永祥 大岳咨询有限公司总经理，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。

姜 军 北京国家会计学院金融系主任、金融研究所所长，副教授

谢军蓉 北京国家会计学院副教授师资团队具有 高端性、专业性、专属性等特点。

（ 备注： 因篇幅限制仅部分师资信息 ， 全部师资信息会PPP的的APP中展示）

六、培训时间与地点

*对于大客户，可实行定制化培训，具体事项请与教务联系，电话13601220178。

备注：高级班是针对政府和社会资本如何合作的系统课程设计，政府班是政府政府如何开展PPP的系统设计，企业班是针对企业如何开展PPP项目的系统设计。政府人员适合高级班和政府班，企业人员适合高级班和企业班，金融机构和咨询机构适合高级班，行业班适合于行业领域各方面人员。请对号入座，以免错报，另外目前每期班需排号报名，如贵单位或个人对PPP感兴趣，请提前办理入学手续

七、收费标准和缴费方式

1．收费标准

① 培训费人民币4200元人（含培训、咨询、资料、场地等费用，不含食宿）。

② 在北京国家会计学院举办的培训可提供食宿，就餐为自助餐，收费标准为120元/人天。住宿条件为单人标准间220元/人/天，商务间400元/人/天,新商务间600元/人/天。（住宿费用含游泳、健身、净娱乐、宽带上网等费用）。

2．缴费方式：

培训费采用汇款方式缴纳；食宿费用报到时缴纳现金或刷卡。

汇款单位名称：北京国家会计学院

账号：1100 1020 1000 5603 0985

开户行：中国建设银行北京市分行天竺支行

注：学员请于报到当日持汇款复印件报到，否则视同未汇款，需重新交纳培训费用；

八、结业证书与发票开具

1．结业证书：培训班结束后由北京国家会计学院颁发结业证书，所修的16个学时兑换1个课程内容相同或相近的学位教育课程学分，该学分可用于申请北京国家会计学院硕士专业学位和减免学费，具体内容请与研究生部韩老师联系，联系电话：010-64505557。

2．发票开具：学员缴纳的培训、食宿费均只能统一开具北国会的“培训费”发票。

九、报名方式

1．邮件报名：[email protected] ，报名表见附件。

2．课程咨询电话: 13601220178

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附件

      ___月“政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作高级研修班”报名表

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