PPP项目，无论选择哪种模式，运营都区别于传统政府工程的核心——BOT、ROT、TOT、MC与O&M始终都离不开O （Operate的首字母，意为运营）。
PPP项目中关于运营的探讨也从未休止。随着财政部进一步出台系列旨在规范PPP模式的发展举措，要求对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金；对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设但无运营的纯工程项目，要准确界定，更是在识别、论证、入库等环节就严格把关，使得“假PPP”难以再打着PPP的旗号“悬羊头卖狗肉”。
2018年2月湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管[2018]7号）更是从“什么不可为”的角度对PPP项目进行规范，其中内容也再一次引发了业内对于运营的深度思考。
原文中涉及PPP项目负面清单内容如下：
PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对于政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式。下列形式不得运用PPP模式：
1.不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
2.因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
3.仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；
4.采用建设-移交（BT)方式实施的；
5.政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。
从《通知》中我们可以看出，除第五条外，其余主要涉及到PPP项目的筛选、项目汇报机制设置、项目运作模式决策以及绩效考核方式，而以上几个考虑维度核心均是源于对“运营”的认知。
无论是基础设施项目还是公共服务类型项目，PPP项目都是为社会公众提供公共产品和公共服务，以实现社会效益为最终目的。与传统的BT项目不同，PPP项目在建设期结束时如期且保质保量地通过工程验收程序仅仅是项目具备了提供服务的基本条件之一，后期需要一切以提供公共产品和公共服务为目标的运营动作来实现真正的社会效益。
在近四年的PPP高速发展过程中，无论是政府、社会资本还是咨询机构都能够意识到运营的重要性，但是运营的概念相对来说还比较模糊，究竟什么是运营？经营就是运营嘛？没有使用者付费的项目就没有运营嘛？运营的核心边界究竟应该如何体现。
观点1.不具备经营性项目≠没有运营
对于如何认知运营概念，鉴于PPP领域各类政策性文件中并没有明确的定义，我们可以用管理学中对运营的定义做一条辅助线：运营就是对运营过程进行计划、组织、实施和控制，是产品生产和服务创造密切相关的各项管理工作的总称。
对于PPP项目全生命周期来看，项目公司不仅仅要负责工程的建设，在2-3年的建设结束后，更需要的是长达十年以上公司组织管理、设备设施生产操作与维护维修、建成施设的管理管护、品牌价值积累、市场拓展、财务管理等工作。由此我们可以将PPP项目中运营的概念理解为“为了项目能够持续、稳定提供公共产品和公共服务，创造社会价值而付出的一切管理工作的总称”。根据项目特点不同，各项运营工作侧重不同、对项目发挥作用的权重不同，但都是重要的运营内容，而不能单一的理解为“经营”就是运营的全部。
相比运营的概念，国家发改委在《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》所提出的“经营性”概念，可以让我们明确地看出两者之间的区别。原文如下：
一、经营性项目，对于具有明确的收费基础，并且收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授权特许经营权，采取建设-运营-移交（BOT)、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。
二、准经营性项目，对于经营收费不足以覆盖投资成本的、需要政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投资参股等措施，采取建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO)等模式推进。
三、非经营性项目，对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费：回购投资成本的项目，可通过政府购买服务，采取建设-拥有-运营（BOO)、委托运营等市场化模式推进。
由此可见，发改委对于经营性的定义为“是否有明确的收费基础”，运营和经营性两者所探讨的完全不是一个层面。
观点2.无使用者付费≠没有运营
2017年12月财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（【财办金2017】92号，以下简称《新92号文》）中提出“审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限”，各地纷纷暂缓无使用者付费类项目入库，一些政府要求不再开展政府付费类项目，甚至部分两评一案已经通过论证即将进入采购阶段的项目也被要求重新设计。
笔者认为，《新92号文》的意义在于将不适用于采用PPP模式实施的项目退库，正本清源，能够更好地防止“假PPP”项目披着政府付费的外衣偷梁换柱。但在项目选取和执行时切不可矫枉过正，对无使用者付费项目无差别的否决，更有甚者不考虑项目性质、服务内容和实际情况，强制要求项目至少有30%以上使用者付费，导致项目直接流产。
回归到2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式知道意见的同志（国发办【2015】42号》（简称《42号文》），其中已经明确要 “广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务、在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。
根据国家已出台的相关政策文件分析，在PPP项目筛选和适用性并没有将政府付费项目一刀切，更没有以此作为项目能否使用PPP模式的唯一依据。一些专家学者还认为 “PPP项目基本上只适用于准经营项目和非经营性项目，不适用于经营性项目。”因为经营性项目完全可以交给市场，政府方只需要做好行业监管即可，不需要采取流程手续极其复杂的PPP模式。
在经营性凸显的项目中，政府偏好以产业投资或者招商引资的形式吸引社会资本直接投资，而非PPP模式。这样就导致政府心目中想要推进的项目是本身就不具备经营属性的基础设施和公共服务项目，其特点就是使用者付费杯水车薪或者根本就没有使用者付费。社会资本获得投资收益的唯一方式就是政府方提供必要的支持。
前文我们已经论述过PPP项目中“运营”与“经营性”的差异，PPP项目具有一定比例的使用者付费确实可以有效地减少政府未来的财政支出责任，但不具备使用者付费条件的项目不等同于没有运营，不能过分地歧视或者武断地排斥，应该厘清“运营”与“经营”的概念，在PPP顶层设计中发挥出PPP项目的实质——通过市场机制提升公共服务运营效率。
观点3.是否有运营取决于绩效机制设计
实际上，没有运营的PPP项目是不存在的。这句话看似说的很绝对，尤其是诸如《负面清单》提出的市政、道路、广场和绿化类项目，此类型的项目几乎没有产生经营性现金流的可能，更没有使用者付费的基础，而且建成后无需其他投入即可实现公共产品的提供，怎么可能存在运营？其实，即使是这个类型的项目仍然具有“可运营性”。
每年政府为已建成的市政道路的绿化维护所投入的资金、人员，就能够说明这些项目存在运营的需求，存在提升运营效率的需求，存在降低运营成本的需求。如果能够始终以“为项目持续、稳定提供公共产品和公共服务，创造社会价值而付出的一切管理工作”来设计合理的绩效考核机制，必然能够体现PPP模式的本质，充分发挥企业的优势，使得项目能够实现物有所值。
反之，即使具有经营性的项目，如果没有合理的绩效机制，社会资本没有足够的动机为项目持续稳定地提供公共产品和公共服务而做出努力，这个项目也称不上具有运营。
例如笔者之前参与的某文旅类PPP项目，为新建BOT项目，回报机制为可行性缺口补助，在生态治理、基础设施完善的基础上打造区域旅游目的地。该项目无论是在政府、社会资本还是专家学者眼中都可以称为典型的具有运营的PPP项目。但经过笔者对项目实施方案及PPP合同仔细研究后发现，该项目采用“可用性付费+绩效付费”机制，即所有基础设施建设工程通过验收后即可获得政府补贴，政府付费的依据与核心的运营内容并不挂钩。
根据PPP合同内容，社会资本在完成工程建设后即可获得丰厚的工程利润，并没有足够的动机更好地对项目设施进行维护、更好地研究旅游产品如何提供。这也是《新92号文》中的核心观点之一：“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效挂钩的付费机制，不得入库。”
所以，判断一个项目是否有运营，根本在于项目绩效考核机制中是否能够设置合理的绩效机制。
最后回顾一下本文核心观点：
1.PPP项目中运营的概念可以归纳为“为了项目能够持续、稳定提供公共产品和公共服务，创造社会价值而付出的一切管理工作的总称”；
2.是否有经营现金流与是否有运营不是同一概念；
3.使用者付费不能作为是否采用PPP模式的唯一依据；
4.PPP项目运营应体现在合理的绩效机制设置中。
中郡运营 · 生态产业运营商
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