2018年8月14日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，文中又一次明确了2018年底前将制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，为PPP市场注入了信心。那么，PPP到底是什么？当前市场情况如何？笔者现做出如下分析：
一、PPP的定义
PPP是“Public-Private Partnership”的缩写，可直译为“公私合作伙伴关系”，“公”即公共部门，“私”即私营机构。通俗理解下，PPP即是指公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系或合作模式。然而，对于公共私营合作关系或模式，实际上并没有唯一的、国际上普遍接受的定义。因此，笔者选取国际与国内两个角度的定义进行对比。
（一）国际定义
由世界银行牵头，亚洲开发银行、美洲开发银行、欧洲复兴银行和全球基础设施中心等多家国际机构于2017年4月编著的PUBLIC-PRIVATEPARTNERSHIPS Reference Guide Version 3（《政府和社会资本合作（PPP）参考指南》(第3版)），其定义为“A long-term contract between a private party and a governmententity, for providing a public asset or service, in which the private partybears significant risk and management responsibility and remuneration is linkedto performance.”（缔约政府部门和私营合作伙伴之间为提供公共资产或服务而签署的长期协议，大部分风险和管理责任由私营合作伙伴承担，相关回报与项目绩效挂钩。）
（二）中国定义
财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，“PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”
发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，“PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
二、PPP的分类
与PPP的定义相似，PPP的分类同样无统一标准，且由于新的模式不断涌现，其分类还在不断创新及增多。
（一）国际分类
根据《政府和社会资本合作（PPP）参考指南》(第3版)，基于基础设施合同命名的角度，PPP分类涵盖DBFOM（设计-建设-融资-运行-维护）、DBFO（设计-建设-融资-运行）、DCMF（设计-施工-管理-融资）、BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BTO（建设-移交-运营）、ROT（改建-运营-移交）、特许经营（Concession）、PFI（民间主动融资）、O&M （委托运营）、Affermage（租赁）、合同管理（Management Contract）、特许经营（Franchise）。
（二）国内分类
我国官方没有对PPP的正式分类，官方仅在相关文件中有对PPP类型做出不完全列举，具体如下：
财政部于2014年11月29日发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）文件中，在提到“项目运作方式”的论述时，有关于PPP模式的论述如下：项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
发改委于2014年12月2日发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件中，在提到“操作模式选择”的论述时，有关于PPP模式的论述如下：经营性项目……可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进；准经营性项目……可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进；非经营性项目……可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
三、PPP的优缺点
尽管PPP早已在国内外市场进行了应用，并获得了一定认可，但是其项目在实践中也是优缺点并存的。
（一）PPP的优点
1.基于资金的角度
（1）扩大项目资金来源
由于PPP项目建设周期长，资金需求大，因此，公共部门很难在预定的时间为项目提供足够的资金支持，需要引入外部资金支持。而私营机构等项目参与方基于项目收益的考虑，会积极参与项目的建设和运营，为项目提供部分资金支持。
（2）保障各参与方财务稳健
一方面，公共部门将部分PPP项目的财务风险（如超出预算、收益未达预期等）转嫁到了其他参与方（如私营机构）身上，可保障公共部门财务的稳健，降低公共部门负债；另一方面，PPP项目本身就是低风险低收益但收益确定性较强的稳健型项目，提高了私营机构等参与方的财务稳健性。
2.基于服务的角度
第一，私营机构加入PPP项目带来了其专业化的运营和管理理念，可以提升项目建设、运营、服务、管理水平；第二，私营机构为了项目的投资收益同样会充分发挥专业优势，提升服务质量，争取赢得客户信赖；第三，公共部门与私营机构合作，私营机构的服务理念也会影响公共部门，公共部门的服务意识也会得到潜移默化的加强。
3.基于效率的角度
（1）规划期：具有前瞻性，促进社会资源跨期优化配置
由于PPP项目周期长（涵盖论证、设计、融资、建设、运营、维护、移交全周期），因此，无论公共部门还是私营机构规划论证项目时都是从长远角度考虑，具有很强的前瞻性与规划性，减少了“拍脑袋”的临时决策，促进社会资源跨期优化配置。
（2）建设期：建设周期缩短，使得公众更早获益
由于PPP的合同期限从签约日就开始计算，因此，私营机构为确保早日获得收益以及在合同期限内更多期间获得收益，将会加快工程建设力度，缩短建设周期及提高建设效率，使公众更早享受服务。
（3）运营期：机制相对灵活，权责相对清晰，提升运营效率
由于PPP项目考虑到一定市场因素，设置了相对灵活的机制与清晰的权责，所以能调动各参与方在运营期的积极性，比单独由公共部门进行建设、运营项目更加高效。
（二）PPP的缺点
1.基于资金的角度
一方面，金融市场对私营机构认可度低于公共部门，因此，导致同样的项目，私营机构参与其中将会付出比公共部门更多的资金成本；另一方面，如果公共产品/公共服务由公共部门提供，则基于公共部门的非营利性特征，公共部门应该不会让获得服务的公众付出过高的费用。但是，私营机构参与其中则需要考虑投资收益，并通过市场化（或半市场化）定价机制提升费用，增加公众的使用成本。
2.基于灵活性的角度
由于PPP项目运营时间长，因此，各方在制定和执行PPP合同时较为细致与严格。但是，随着时间的推移，不排除出现现有合同条件已不能满足当前及未来变化需要但却不得不遵守合同条款的情况发生，导致一方或多方受损。
3.基于效率角度
（1）招投标环节：未必可选出最合适的参与方
由于PPP存在期限长、投标成本高、交易费用大的特点导致部分规模一般但专业能力较强的私营机构放弃参与竞标，从而导致招投标竞争性不强，这样，项目未必可以选出最合适的参与方。
（2）经营环节：协调难度大
由于涉及多方合作与对接导致统一协调难度大、耗费时间长，反而降低效率。
（3）制度环节：降低资源优化配置效果
由于PPP较多采用特许经营制度（或其他类似制度），使得中标的私营机构获得了一定程度的垄断，不排除会出现损害公众利益，降低资源优化配置效果的情况发生。
四、现状分析
（一）政策分析
自2017年第四季度以来，国务院办公厅、财政部、发改委、国务院国资委、证监会、银保监会及相关部委以联合或单独的形式发布了一系列与PPP相关的政策法规及意见通知，内容涉及广泛，指导PPP市场由 “注重数量”转向“看重质量”，由 “野蛮生长”转向 “规范发展”，由“积累经验”转向“尝试创新”。
以上发布的政策法规及意见通知中，有三个系列文件影响较大：
（1）2017年10月19日，机构间私募产品报价与服务系统、上海证券交易所、深圳证券交易所分别发布实施《机构间私募产品报价与服务系统政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》、《机构间私募产品报价与服务系统政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券信息披露指南》、《上海证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》、《上海证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券信息披露指南》、《深圳证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南》、《深圳证券交易所政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券信息披露指南》。该系列文件为PPP产品的创新提供了依据。
（2）2018年3月2日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发国务院2018 年立法工作计划的通知》，将基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(法制办、发展改革委、财政部起草)列入国务院2018 年立法工作计划”。这一事件对PPP的发展有较大影响，表明了国家从立法高度对PPP的重视。
（3）财政部2018年3月30日发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，试图规范地方政府与国企的投融资行为。一方面，该项文件严禁PPP项目做成明股实债，导致需要对存量项目进行整改，以上整改亦需要大量资金；另一方面，该项文件促使金融机构加强了对PPP项目的综合考量力度（如综合考量地方政府债务、GDP、税收情况以及项目本身的质量、现金流来源、担保方式等），审批条件持续收严，间接推高项目资金成本。
（二）市场分析
1.PPP项目交易分析
PPP项目期间交易额统计表
通过近24个月的项目交易额数据统计分析发现，2017年8月至2018年7月期间的交易额合计44040.5亿元、月均交易额3669.2亿元，以上数据仍然大于2016年8月至2017年7月期间的同期数据。但是，笔者也看到，自《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》发布之日的次月（2018年4月）起，PPP项目期间交易额明显低于历史同期水平。
PPP项目期间交易个数统计表
通过近24个月的项目交易个数数据统计分析发现，2017年8月至2018年7月期间的交易个数合计3375个、月均交易个数281个，以上数据同样大于2016年8月至2017年7月期间的同期数据。笔者同样发现， 2018年4月起PPP项目期间交易个数明显低于历史同期水平，且呈下滑趋势。
2.PPP项目创新分析
2016年12月21日，国家发展改革委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，推进PPP项目资产证券化的开展。这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化，为PPP项目融资创新指出了新的方向。
（1）PPP资产证券化概念
根据中国证监会于2014年11月19日发布《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》中的规定可知，资产证券化业务是以基础资产所产生的现金流为偿付支持，通过结构化等方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的业务活动。
PPP资产证券化是资产证券化的一种，是指以PPP项目为标的物的资产证券化，其基础资产是PPP项目未来所产生的现金流。
PPP资产证券化有不同的分类方式，其中，按照基础资产类型分类，则可将PPP资产证券化分为收益权资产、债权资产和股权资产三类。
（2）PPP资产证券化现状
查阅中国资产证券化分析网的数据可知，自《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》发布的次月1日至今（2017年1月1日至2018年8月20日期间），全国共有15单PPP资产证券化产品，其中13单PPP资产证券化处于存续期，发行金额达到102.9亿元；2单资产证券化产品停售。
PPP项目资产证券化产品统计表
（2017年1月1日至2018年8月20日）
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