一、 引言 政府和社会资本合作(PPP)﹐是指在基础设施建设和 公共服务领域﹐政府为了提高供给能力和供给效率﹐同时 减轻政府债务负担﹐采取购买服务、特许经营和股权合作 等方式﹐并通过与社会资本方成立项目公司(SPV)﹐实现地 位平等、利益共享、风险共担的长期合作关系。在存量债务 高企的背景下﹐政府不仅要满足城镇化进程中新增基础设 施和公共服务领域的建设需求﹐还承担着经济下行期基建 托底的责任。 通过引入社会资本﹐既可以增加基础设施建 设和公共服务领域的项目出资、融资来源﹐也可发挥社会 资本在建设和运营方面的优势﹐提高项目建设质量和运营 效率。截至 2017 年 9 月末﹐全国 PPP 入库项目共计 14 220 个﹐累计投资额 17.8 万亿元﹐其中落地项目 2 388 个﹐投资 额 40 923 亿元﹐落地率 35.2%﹐环比提高 1.1 个百分点﹐同 比增加 9.2 个百分点。 虽然 PPP 项目投资规模大(截至 2017 年 9 月末﹐已落 地项目平均投资额为 17.14 亿元)、投资期限长(政府要求 PPP 项目最低期限为 10 年)﹐但也为金融机构的介入提供 了契机。 商业银行可以充分发挥资金配置的枢纽作用﹐依 托自身资金优势﹐通过引导信贷投向﹐并运用投行业务思 维﹐为 PPP 提供全方位、全生命周期的金融服务。
二、 商业银行介入 PPP 模式分析
1. 传统信贷模式。 信贷资金参与 PPP 项目是商业银 行最传统、最主要的业务模式﹐通常以项目产生的现金流 和政府可行性缺口补贴为主要还款来源。银行通过向项目 公司提供贷款融资服务﹐间接参与 PPP 项目﹐只获得固定 利息收入﹐不享受项目经营权、资产增值和股权红利。但商 业银行信贷资金受监管要求较高﹐通常要求项目公司承担 刚性兑付责任﹐ 因此对资金的安全性要求要高于收益性。 传统信贷模式主要出现在项目建设期和社会资本退出期﹐ 项目建设期一般只有支出﹐没有收入﹐资金需求量较大﹐项 目资本金又难以满足资金需求﹐项目公司通常以特许经营 权和项目资产为质押工具向银行申请贷款。
2. 资本金模式。 PPP 项目投资规模大﹐社会资本方作为最重要的股东承担主要出资责任﹐但社会资本方又多为 大型央企和国企﹐资产负债率较高﹐本身具有出表需求﹐通 常希望商业银行在项目成立初期便提供资金支持﹐满足项 目资本金的强制要求。 但监管对商业银行开展股权投资还 存在不少限制﹐银行可通过理财对接产业基金和投贷联动 等形式充实项目资本金。 (1)理财对接产业基金。 理财对接 PPP 产业基金是商 业银行充实项目资本金的主要形式﹐通常利用资管计划或 信托计划的通道业务实现股权投资。 基本流程包括：证券 公司或信托公司按商业银行的要求﹐成立资管计划或发起 信托计划﹐由商业银行发行理财产品募集资金﹐以受让收 益权的名义对接资管计划或信托计划﹐并规定资金投向为 PPP 项目。 同时与社会资本方、政府方合作成立产业基金﹐ 理财资金为产业基金的优先级有限合伙人(LP)﹐社会资本 方、政府方或指定机构为劣后级有限合伙人(LP)﹐基金管 理人则为普通合伙人(GP)。 (2)投贷联动。 投贷联动是指商业银行同时以信贷投 放和股权投资的方式参与 PPP 项目。商业银行不仅是项目 公司的债权人﹐还可以通过投行资金的运用成为项目公司 的股东﹐在获得固定收益的同时﹐享受资产增值和股权红 利带来的好处。 但这种模式主要适用于具有金融控股集团 背景的商业银行﹐例如中信银行、光大银行和平安银行等﹐ 通过集团化运作绕开监管限制。 集团利用旗下专业机构参 与 PPP 项目的管理和监督﹐保证项目建设运营质量﹐降低 总体资金风险。
3. 中间业务模式。中间业务是商业银行的三大业务类 型之一﹐在 PPP 项目中主要以现金管理、委托贷款和融资 租赁等业务为主。①现金管理。银行通过现金管理业务﹐不 仅可以为项目公司提供资金托管、支付、清算等服务﹐还可 以利用项目沉淀资金获得存款留存﹐通过中短期业务优势 获得额外收益。 ②委托贷款。 考虑到企业之间存在直接借 贷限制﹐且 PPP 项目融资需求大﹐银行可通过委托贷款业 务打开融资通道﹐收取相关手续费﹐且不承担资金借贷风 险。③融资租赁。银行参与融资租赁业务﹐借助其产品期限长的优势﹐ 在保证项目资金链安全的同时满足流动性需 求﹐降低了银行期限错配风险﹐增强了信贷资金的安全性。
4. 资产证券化和项目收益债模式。 对于经营性和准 经营性 PPP 项目﹐一般能够产生稳定的现金流﹐并有部分 政府可行性缺口补贴﹐资产质量良好、安全性高﹐以项目未 来收益权和特许经营权为保证﹐通过资产证券化和发行项 目收益债进行融资﹐ 为 PPP 项目提供了额外的融资通道。 银行可通过两种方式参与 PPP 项目的资产证券化： 一是 银行的投行部门直接参与资产证券化产品的设计与承销﹐ 赚取相应的手续费；二是银行的表外资金通过资管、信托 等通道业务﹐购买“非标转标”的资产证券化产品﹐获得相 应的收益。 项目收益债与资产证券化的融资模式相似﹐均 是以项目收益权和特许经营权为融资标的﹐银行也主要通 过融资产品的设计、承销和购买进行参与。
5. 综合金融服务模式。 商业银行可充分发挥金融、会 计、法律、风险管理等多方面的专业优势﹐为 PPP 项目提供 一揽子综合金融服务。 在项目前期﹐为 PPP 提供“项目评 估”“方案制定”“投融资设计”等咨询服务；在项目建设和 运营期﹐为 PPP 提供资金托管、支付、清算和汇兑等现金服 务；在社会资本退出期﹐为项目公司 IPO 上市或新三板挂 牌提供资金结算与管控、股份制改造、配股等财务咨询服 务。 商业银行通过发挥自身优势为 PPP 项目提供全方位、 全生命周期的综合金融服务﹐实现从“资金供应商”向“综 合金融服务商”的角色转变。
三、 商业银行介入 PPP 的 SWOT—PEST 分析 本文将 SWOT 分析和 PEST 分析进行结合﹐ 从政治 (P)、经济(E)、社会(S)和技术(T)四个角度﹐分析商业银行 介入 PPP 的优势(S)、劣势(W)、机遇(O)和挑战(T)﹐以期 为商业银行介入 PPP 提供策略组合。
1. SWOT—PEST 优势分析。 商业银行介入 PPP 的 PEST 优势分析：①政策性优势分析(PS)。 2014 年《国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号) 拉开了 PPP 的序幕﹐文件规定 PPP 项目可通过银行贷款、 项目收益债、资产证券化等市场化方式举债﹐这为商业银 行介入 PPP 项目提供了政策依据。 随后﹐国务院、发改委、 财政部、银监会等下发的一系列有关 PPP 的文件均支持商 业银行介入。 同时﹐中国建设银行、中国农业银行、中信银 行等商业银行已在实践中积极介入。 ②经济性优势分析(ES)。 从资产规模上看﹐截至 2017 年 9 月末﹐银行业总资 产为 240.2 万亿元﹐理财资金虽受监管趋严的影响﹐规模 也近 30 万亿元﹐可满足 PPP 项目融资规模大的要求。从资 金成本上看﹐银行通过吸收存款、发行理财产品获取低成 本资金的能力要显著优于基金公司、信托公司和证券公司 等。 ③社会需求优势分析(SS)。 首先﹐PPP 项目投资规模 大﹐政府和社会资本方均需要商业银行参与﹐并提供融资 服务。 其次﹐PPP 项目多为基础设施建设和公共服务领域﹐ 公众希望商业银行介入﹐ 以提供更好的服务质量和效率。 再次﹐商业银行设计和承销的资产证券化和项目收益债产 品﹐可满足资产荒背景下的投资者需求。 ④技术优势分析(TS)。 无论是传统信贷模式、资本金模式、中间业务模式还 是资产证券化、项目收益债和综合金融服务模式﹐商业银 行介入 PPP 均积累了较长的实践经验﹐ 具备专业人才队 伍﹐技术优势明显。
2. SWOT—PEST 劣势分析。 商业银行介入 PPP 的 PEST 劣势分析：①政策性劣势分析(PW)。PPP 目前尚属较 新的业务合作模式﹐ 国家在总体层面上积极推进的同时﹐ 也不断出台文件规范其无序发展与蛮生。 2017 年 11 月﹐国 资委《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》(国资 发财管[2017]192)、财政部《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目管理的通知》(财办金[2017]92 号)、“一行三会”《关于规范金融机构资产管理业务的指导 意见(征求意见稿)》﹐严格规范中央企业参与 PPP 项目﹐严 格新 PPP 项目入库标准﹐集中清理已入库项目﹐规范理财 的资管通道业务。 政策的不断变动﹐ 导致商业银行介入 PPP 的风险激增。 ②经济性劣势分析(EW)。 PPP 项目投资 规模大、投资周期长﹐存在信用、市场、政策、技术等一系列 风险﹐且投资收益不高、优质项目少﹐经济效益不明显。 ③ 社会需求劣势分析(SW)。 受制于 PPP 项目多带有公益属 性﹐收益性不高﹐商业银行基于此设计与承销的资产证券 化和项目收益债产品期限普遍较长﹐收益较低﹐投资者的 需求不足。 ④技术劣势分析(TW)。 商业银行往往重视增信 措施﹐忽略项目未来现金流的评估﹐而这通常也是银行的 技术短板﹐对银行收益的影响较大﹐并且在设计 PPP 资产 证券化和项目收益债上也不如证券公司纯熟。
3. SWOT-PEST 机遇分析。商业银行介入 PPP 的 PEST 机遇分析：①政策性机遇分析(PO)。 国发[2014]43号、财金 [2014]76 号、发改投资[2014]2724 号、国发办[2015]42 号、财 金[2015]57 号、财预[2017]50号、财预[2017]87 号、财办金 [2017]92 号等一系列政策文件的出台为 PPP 发展提供了 支撑﹐也为商业银行介入 PPP 带来了政策机遇。 ②经济性 机遇分析(EO)。 商业银行介入 PPP 不仅解决了项目的融 资问题﹐也将带动周边产业的发展﹐在产业园区开发、市政 建设、海绵城市等多个领域形成连锁效应﹐为商业银行带 来更多经济性机遇。 ③社会需求机遇分析(SO)。 商业银行 通过设计资产证券化和项目收益债等金融产品﹐满足社会 资本参与 PPP 项目的需求﹐并通过合作拓宽银行的业务渠 道﹐带来新的发展机遇。④技术机遇分析(TO)。PPP 的迅速 发展﹐除了进一步增强商业银行传统信贷、中间业务、综合 金融服务的技术优势外﹐ 也给银行理财对接产业基金、投 贷联动、资产证券化和项目收益债等短板业务带来技术发 展机遇。
4. SWOT-PEST 挑战分析。商业银行介入 PPP 的 PEST 挑战分析：①政策性挑战分析(PT)。 PPP 目前尚处于发展 的前期﹐政策制度需要进一步的发展完善。 商业银行介入 PPP 的业务模式在强监管时代﹐需要进一步的规范。 强势 的政府与履约意识的淡薄也给商业介入 PPP 带来挑战。 ② 经济性挑战分析(ET)。商业银行介入 PPP 的收益来源于项 目未来经营性收入和财政可行性缺口补贴﹐前者受宏观经济形式、市场需求、市场价格等因素的影响﹐后者受政府财 政状况和契约精神等因素的限制﹐这些不确定性因素均会 给商业银行介入 PPP 带来经济性挑战。③社会需求挑战分 析 (ST)。 未来收益较好的优质基建项目一般不需要采用 PPP 模式﹐再加上部分险资和政策性银行能提供更低的资 金成本﹐ 对商业银行介入的需求不足。 ④技术挑战分析 (TT)。 以特许经营权和项目收益权为标的﹐设计资产证券 化和项目收益债等金融产品本身存在技术困难﹐并且商业 银行介入 PPP 如果发生法律纠纷﹐如何界定法律属性(适 用民事法律还是行政法律)也存在技术问题。
四、 商业银行介入 PPP 的风险防控 面对 PPP 迅速发展的机遇期﹐商业银行在积极介入的 同时﹐也应警惕面临的各种风险﹐包括信用风险、市场风 险、流动性风险、经营风险、法律风险、政策风险等一系列 风险﹐做好风险防控措施。
1. 严控项目、社会资本、区域准入门槛。 防控 PPP 项 目风险应从源头入手﹐严控项目、社会资本、区域准入门 槛。 在项目选择上﹐应优选符合行业、地区发展规划、环保 等政策﹐通过物有所值评价、财政承受能力论证﹐有明确还 款来源、经营现金流稳定﹐回报机制和收费定价机制灵活﹐ 同时资本金不低于项目总投资的 20%的经营性和准经营 性项目。 在社会资本选择上﹐应优选具备行业投资和运营 经验、经营稳健﹐与项目公司股权关系清晰﹐组织架构健 全、财务制度规范的社会资本方。 在区域选择上﹐应优选银 政合作关系良好﹐经济较为发达、人口较多、公共需求较为 稳定﹐政府财政实力较强、负债水平合理﹐同时 PPP 支出占 一般公共预算支出的比例不超过 10%。
2. 树立全生命周期的风险管理理念。PPP 项目投资规 模大、投资周期长﹐立项、设计、建设、运营、移交等过程是 一个系统工程﹐也是一个全生命周期的风险管理过程。 在 贷前阶段﹐商业银行应积极介入﹐除对社会资本资金实力、 政府债务情况、合法合规性进行调查外﹐还应全面掌握价 格制定、资金预算、现金流评估、收益分配、财政补贴等情 况﹐科学分析全生命周期的项目风险﹐降低贷款阶段的风 险管理成本。 在贷中阶段﹐商业银行通过参与项目管理﹐以 财务咨询的方式确保财务健康﹐ 并提供科学的运营建议﹐ 降低经营风险。 在贷后阶段﹐实施资金封闭管理﹐通过开立 资金监管专户﹐将项目资本金、信贷资金、其他募集资金、 项目经营性收入、政府财政补贴等资金归集专户﹐封闭管 理。 同时通过建立银行台帐﹐跟踪监测项目授信使用、还本 付息、资金流向等信息﹐对异常情况和敏感信息及时预警 和报告。
3. 完善项目协议管理。商业银行可通过项目协议的设 计与管理规避利率风险和流动性风险。 一是在签订项目贷 款协议时应充分考虑利率市场变动﹐对项目的债务承受能 力进行压力测试﹐设计合理的贷款利率水平和利率调整机 制﹐降低银行的利率风险。 二是针对单一银行授信规模过 大、贷款过于集中等问题﹐并利用其他银行、保险公司、信 托公司等资金方面的优势﹐组建银团贷款分散风险。 三是通过设置逻辑严密、经济有效的担保体系﹐要求项目公司、 利益相关方或商业担保机构提供特定担保﹐明确各主体的 风险承担限额﹐达到银行规避风险的目的。
4. 寻找充分的风险缓释工具。 PPP 模式下﹐项目审核 的关键点在于整体的盈利性、项目主体的建设运营能力和 项目的财务状况﹐还款来源主要依赖于项目未来的现金流 和相应的增信措施。 这要求商业银行在开展 PPP 时﹐注重 落实增信﹐包括项目公司资产、应收账款收益权、股权质 押、其他社会资本方担保等﹐并在项目建设无现金流入时﹐ 通过超额募集或由次级投资者补齐等方式支付银行期间 收益﹐同时积极寻找其他风险缓释工具﹐降低投融资风险。
5. 设计合理的项目退出机制。 商业银行参与 PPP 积 极性不高的一大原因在于退出机制不完善﹐影响资金的流 动性。 与政府或政府平台的融资项目不同﹐PPP 未必存在 项目回购安排。 因此﹐商业银行参与 PPP 应设计合理的项 目退出机制﹐在项目建设期可由资管计划或信托计划先行 介入﹐待项目建设完成﹐再由银行发放贷款置换前期的资 管或信托融资﹐实现退出。 也可通过基金赎回、资管计划受 益权转让、资产证券化、并购重组、IPO 或新三板挂牌等方 式退出。
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