PPP|产业园区PPP投融资渠道的理论与实践

在我国经济实践层面，PPP模式打破了过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统认识框架，且在转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金通过形成特许权管理机制而提供有效供给在此模式下更快、更充分、更有质量、更具绩效水平地实现对社会公共需要的满足。近期的观察更表明：作为一种创新的制度供给，PPP应有可能切实有效地解决我国新型城镇化和老龄化过程中面临的巨大财政压力，缓解地方政府债务危机，而且在贯彻“五位一体”取向的全面改革与科学发展、全面推进依法治国的总体战略中，PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应，首先突出表现在以下三大方面。

（一）PPP的正面效应之一：政府视角

从政府角度看PPP的可能贡献，首先便是降低未来长时期内的财政支出压力。政府职责如何合理定位，已在我国改革开放新时期的几十年中反复讨论，大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下，当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，摆在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者，至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”的必由之路，未来几十年间，在城镇化实际水平从目前的40％（官方统计达50%以上的数据，是把进城居住半年以上的常驻人口统统视作完成了城镇化，但其中还有两亿多人并未取得“基本公共服务均等化”的市民待遇，若要配之以此等待遇还需写进城镇化概念下的进一步的投入）左右一路走到70％左右高水平，之后才会转入相对平稳发展期。在此过程中，未来30余年还将约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常驻人口（算术平均一年1300万人以上）。别的不说，仅看进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障，那么静态计算所需的投入资金量，如果按照一人平均10万元，就是40万亿元，若这一标准提升至一人平均15万元，那就是60万亿元。如此天文数字的投入，仅靠政府包揽来做，肯定力不从心。必须打定主意，使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给，得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入，才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看，实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增，需要积极考虑在地方债增量、存量两方面，由民间资本、社会资金来有效置换和替代。

再就是我国人口老龄化的进程，必将在未来几十年内，要求有大量的公共资源投入，以满足养老、医疗服务的客观需求。根据学者测算，人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰，约出现于2030-2033年间，从现在算起，已不到20年的时间。在高峰期出现以后，这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内，中国养老体系从硬件到服务所有的投入，必然发生一系列的要求，如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备，那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑，即要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。

总之，PPP对于政府来说，是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

（二）PPP的正面效应之二：公众视角

第二个角度就是公众可能从PPP中的获益，如从政府的存在理由是服务公众而言，这是更为本质化的正面效应。特别需考虑的是，中国现在进入了“中等收入阶段”，而在此阶段，公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后，对公共服务的需求是倍增的。应该讲，自己跟自己比，中国社会中绝大多数人都是越来越好，但是“满意度”却并没随之同步上升。所谓“幸福感”没有提高上来，甚至不升反降，往往更带有以焦虑、纠结为特点的情绪、心理感受与社会氛围。其实拿世界上所有经济体比照下来，中等收入阶段都有这样的特点。这个挑战的应对要求，就是公众正在需要更好的公共服务，迫切要求得到能够更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。

PPP可以在政府继续发挥供给作用的同时，把其他非政府的社会力量（企业、社会组织的——还可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量）结合在一起，不仅壮大了资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以自身最有优势的特长，去管理最适合于由自己防控的风险，这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，而风险则最小化，公众的实惠也就趋向于最大化。

所有这些管理方面的相对优势，具体涉及到每个行业和领域，不论是桥梁建设、道路建设、还是养老社区等的建设，所有上述这些主体，可把他们的相对优势综合在PPP的模式中，将带给公众一个更有效的供给机制。这种多方合作的PPP形式，会使老百姓的愿望得到更好满足，而且是在更高的绩效水平、更优的服务状态下提供出有效供给来使他们的愿望得到满足。这对于增进社会和谐提升公众“幸福感”、顺利跨越“中等收入陷阱”阶段而迈入高收入经济体行列，实现现代化“中国梦”愿景所代表的全社会成员根本、长远利益，具有莫大的现实意义。

（三）PPP的正面效应之三：企业视角

还有第三个角度，即可从企业角度作考察。在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中，有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。PPP项目并不适合有风投、创投偏好的民间资金类型，但适合一些偏好于取得长期、虽不太高但预期性高的稳定回报的企业，它们在现实生活中为数可观，将更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方，大家在总体上已越来越认同。从中国和外部世界的互动中，中国继续全面开放，在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步“大踏步地跟上时代”的过程中，以PPP形成中外所有一切有意愿合作的企业力量与政府间的互动与有效合作，我们也已看到了广阔前景。

在前述的三个角度、三种正面效应之后，我们透过PPP在新型城镇化和老龄化中不仅仅停留于作为新融资模式层面的作用，继续向深处考察，不难发现，PPP在恢宏的全局意义上，恰可呼应三中全会精神，实现与我国现阶段混合所有制改革创新的联通，从而大有作为地帮助形成现代国家治理的系统化机制，这也使之当之无愧地成为制度供给的一项伟大创新。

（一）对混合所有制的基本认识

“混合所有制”中的“所有制”，指的是生产资料所有制这个层面的含义，反映生产过程中人与人在生产资料占有方面的经济关系。“混合所有制”是“所有制”的一种，但其生产资料所有权并不单一归属于某一类特定个人或群体，其最基本的特征决非简单的“多种经济成分并存”，而是在于出现“公”的与“私”的“国”的与“非国”的所有权在一个市场主体内的混合（否则，这一称呼就会丧失其存在的必要性）。若“混合所有制”在某种社会形态下存在，则其在该社会形态下的所有制结构中必有不同于其他类别的一席之地。“混合”一词的字面意思就是“混在一起”，但也应可从两方面进行认识：是否实现了混合？混合到怎样的程度？对是否实现混合的判断有助于认识究竟是否可定性为“混合”的所有制，而对混合程度的判断则有助于理解是否需要将“混合所有制”继续发展、推进。

因此，“混合所有制”要求的是不同所有权主体在一个企业体内真正实现“混在一起”，决不是在某种社会形态中互为外体、他体的简单共存，是在某种社会生产关系具体形态下实现对生产资料的混同占有，可认为即是不同所有权主体实现对某一企业的生产资料既各自清晰又共同占有的所有制形式。

（二）混合所有制与股份制的联通

基于以上对混合所有制的基本认识，更可知我国改革当下所强调的混合所有制，并非改革开放前期业已解决的多种经济成分简单并存或联合，亦非产权混合即可实现的改革意图，其具体到企业产权框架层面，实际上就是指过去已在中国改革进程中获得充分肯定的“现代企业制度”的标准化形式——股份制。三中全会强调混合所有制是我国“基本经济制度的重要实现形式”，其战略高度的意图，是在法治保证的现代股份制这一制度形式下，可以使公有的、非公有的产权，融合到分散存在的市场主体——一个个企业的内部产权结构里面去，以寻求相关利益主体的共赢和进一步打开“解放生产力”的空间。

马克思在有生之年，已敏锐地意识到股份制的特异影响和对社会发展的可能贡献，认为 “资本主义的股份企业，也和合作工厂一样，应当被看作是由资本主义生产方式转化为联合的生产方式的过渡形式，只不过在前者那里，对立是消极地扬弃的，而在后者那里，对立是积极地扬弃的。”不论对于马克思的“消极扬弃”评价作出何种研究者的分析解读，基本逻辑指向至少具有“形式”和“过渡”方向上的肯定，余下的便是如何使形式与内容相合的问题。

任何理论观点的提出都带有时代特征与客观局限，马克思对股份制的认识提出于100多年前，但在当时社会制度和经济发展背景下，股份制所具有的哪怕是带有“消极扬弃”意味的“社会资本”特征，已为马克思带来了思维灵感。面对这其后100余年的历史进程，结合“实事求是”、“与时俱进”的原则，我们完全可以沿马克思的思维逻辑深化认识。一百多年以来，股份制下的市场主体（即股份公司）已经发生了非凡变化。除了早已较普遍地存在本企业员工、产业工人持股和社会上的普遍劳动者、公共机构在股份制企业中持股以外，“国家”各特定层级的政府也可持股并酌情作增持、减持的操作，而对宏观经济运行和社会生活产生重要的正面效应。

发达国家的市场主体（公司）在达到一定规范程度后可以上市，而上市这一环节在英文中是叫 go public（走向公共），决非“私”的取向。无论是股份制中的公共机构持股，还是公司最终走向上市，开启作为“公众公司”公共地募集资金的模式，都表明着即使是称为资本主义制度下的市场主体，也已经呈现内部产权结构多元化而超越简单私有的特征——社会化大生产中的上市公司，亦称公共公司，不仅其持股人在很大程度上是“公共”的，而且其经营状况要接受全社会的公共监督，财务要有充分的透明度，公司发展和社会公众利益实现了更有效的互动与结合。例如：通用汽车公司和通用电气公司作为世界上非常有名的标杆式大公司（“跨国公司”），早在上个世纪，股权已高度分散，很难说这类公司具体归属于哪个资本家，为数众多的持股人包括机构投资者、本企业的员工、其他企业的产业工人和大量社会上的普通劳动者。

股份制使资本的社会化特征不断提高，已在明显地缓解着生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，有利于生产力的发展。如果说在“资本主义”名号下的这种混合所有制已在发生扬弃“私有”不适应社会化大生产发展的制约因素的积极作用，我们应如实地认识这种变化，那么把股份制下“以混合所有制”为取向的发展变化，与马克思主义的中国实践紧密结合，更没有丝毫道理对股份制加上“姓社姓资”的诘难，更应淡化股份制框架下“姓公姓私”的标签，更应肯定中国大地上近年来“积极扬弃”式的不断尝试和探索。

（三）股份制：“混合所有制—PPP”的天然贯通及其全局性贡献

在我国总体战略部署中涉及几个关键概念的逻辑链接就是：首先，确立“现代国家治理”理念，即明确按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平；第二，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”；第三，市场配置的“决定性”作用的充分发挥，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度上的改革，要主要推进明确表述的 “混合所有制”，以股份制这种现代企业制度的标准化代表形式，其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权充分混合在一个个企业内部，从而以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作与潜力释放，而PPP模式恰恰与之贯通。

一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV（special purpose vehicles）的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有权“一股独大”，因为政府股权参与的强烈动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，社会资本、民营企业在PPP中，通常会成为股权结构中的“大头”，甚至是绝大多数。

因此，PPP这一创新的制度供给，又成为中国走向现代化的全面改革中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。PPP模式的定位，也应从一开始着眼的满足融资需要提升到制度供给创新的需要。如果仅停留在融资层面，目的上会很功利、很短期地停留在缓解政府资金压力的层面，待政府感觉压力不大的时候，就很可能又回过头来摆脱民间资本。比如，前些年一些地方政府曾特别欢迎市政建设里民间资本的加入，但听到“四万亿”投资刺激方案后，对民间资本的态度马上就“变脸”。这是视野未达全局、未能领会改革实质内容的一种具体表现。实际上，民间资本的加入不但可以缓解政府资金困难，而且可以帮助提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种“升级”。这个升级再汇入以混合所有制为市场经济产权基石的全面改革，更是一种全局性的客观需要。