产业投资基金作为与证券投资基金相对应的一种基金模式，在我国发展历史较短，只有不到20年的发展历史。作为一个“洋生土长”的概念，至今还没有官方权威的定义。根据发改委公布的《产业投资基金管理暂行办法》讨论稿（未获通过）中的表述，产业投资基金是指“一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资”。该讨论稿也明确指出发改委为产业投资基金的主管部门。产业投资基金的实践在我国经历了的较为缓慢的发展过程，到目前已发展成为各级政府争相推进的一种产业投融资方式和金融创新形式。目前，产业投资基金的投资领域主要包括1）有稳定现金流的基础设施建设和运营；2）符合地区产业发展战略且具有广阔市场前景，包括有自主知识产权的初创企业；3）符合产业转型升级且具有成熟管理运营潜力的拟上市企业；4）需要兼并重组的企业。
我国的产业投资基金起源于以美国为主导的西方私募股权投资基金（Private Equity），专注于未上市企业的股权投资，并参与到被投资企业的运行管理，以期所投资企业发育成熟后通过各种退出方式实现资本增值，从而进行新一轮的股权投资。在我国，之所以产生产业投资基金这样一个概念，是由于其设立过程有政府不同程度的参与，设立的目的以促进某个区域的产业发展为主要目的，募集的渠道往往是当地的大型国有企业或社保基金，因此带有较强的行政色彩。相比之下，通常所说的私募股权投资基金的设立大多是非行政非官方机构，民间资本的色彩更浓。从广义上讲，创业投资基金（或者风险投资基金，Venture Capital）从其募集、运作、管理和退出的方式来看应该也属于产业投资基金定义的范畴，但由于前者介入企业的阶段比较特殊以及市场化特点较浓，因此普遍将其分开讨论。目前来看，创业投资基金和产业投资基金都是以私募基金的方式为主，虽然在英国、美国等经济高度发达国家，政府允许并鼓励以公募方式设立创业投资基金，但由于私募方式简单灵活，运作效率高，因此一直是创业投资和产业投资基金的主流。产业投资基金是一种规模化和专家化的专家管理系资本，其投资期限通常为3-7年，属于中长期投资。
图1：投资基金的基本分类
从90年代中期以来，产业投资基金作为金融创新的国外舶来品，开始创立阶段以中外合资的形式居多。1998年1月16日，国内第一只中外合资产业基金中瑞合作基金在北京成立。2003年5月，中国-东盟中小企业投资基金由国家开发银行作为发起人之一，代表中国政府参与发起成立。2004年11月18日，中国—比利时直接股权投资基金在北京注册成立，作为该基金的基金管理人，也是我国第一家经发改委、商务部等国家主管部门批准设立的产业基金管理公司，海富产业投资基金管理有限公司在上海注册成立。紧接着，2006年12月30日，国内第一家全中资背景的产业投资基金正式挂牌成立。至此，沉闷多年的产业投资基金开始酝酿破局。到目前，随着国家政策全力推进产业升级创新和供给侧改革，同时在基础设施和公共服务领域大力推进政府和社会资本合作模式（public-private partnership），产业投资基金已进入了快速发展的轨道，尤其是基础设施基金和企业重组基金——这两类以往发展非常缓慢的产业投资基金形式也处于迅速爆发的阶段。
相比于国外金融市场，产业投资基金对我国来说仍然属于有很大提升空间的创新金融产品，因此也必须通过先试点，再立法，这样一条中国式的改革道路。虽然目前我国产业投资基金的实践应用已经逐步成熟，但产业投资基金的法律框架和监管体系还未完全建立，并且还存在着较大的争论——主要的障碍之一即是上文提到的对创业投资和产业投资的概念和作用的争论上，以及政府介入程度的讨论。目前，影响创业投资方面的主要政府文件为2005年十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》和2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立和运作的指导意见》。关于产业投资基金领域还没有国家层面统一的法律约束。
近年来各地陆续出现了相关产业领域的地方级别的《产业投资管理（暂行）办法》，国家发改委也已在产业投资基金管理办法方面做出了长达20余年的努力，但截止到现在，国家层面还没有统一确定的相关立法。目前产业投资基金的设立、发展和存续的法律法规主要涉及到《公司法》、《信托法》、《合伙企业法》，同时产业投资基金的运作管理也可以参照按照《私募投资基金监督管理暂行办法》来进行。
但可以预见的是，政府将继续推动出台促进创业投资和私募股权投资，以及政府出资产业投资基金发展的政策措施，力争在政府出资引导机制、放宽机构投资者准入、完善公平税收政策、支持长期投资等方面取得进展，鼓励民间资本发起设立投资于于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。同时，会继续同有关部门研究制定以政府出资基金为主的标准和规范、出资比例、退出机制等，加快出台产业投资基金管理办法，研究中央预算内投资支持民间资本设立相关领域产业投资基金。
对于国外行政干预较少的发达金融市场来说，并没有完全意义上的产业投资基金，事实上，产业投资基金即是由国外的私募股权基金衍生而来，因此在国内也有人将其划上等号。的确，从基金的性质和运作方面来讲，产业投资基金和私募股权基金由很多重叠性，另外从募集方式上看，国内现在的产业投资基金也基本是以私募的方式为主。但从字面可以看出，他们所要强调的重点仍然有一定的区别，有必要作出特别的澄清。
1） 从投资范围来看，产业投资基金主要是投资于一些技术较为成熟的成长期甚至成熟期的未上市企业的股权，“雪中送炭”实现企业价值的增值和扶持产业成长。而私募股权投资基金（PE）的投资范围则更加宽泛一些，并且在现实生活中更侧重于Pre-IPO阶段的拟上市企业。
2） 从募集发起方面，现存的产业投资基金的实际募集发起人多是地方政府，而其设立的主要目的则是为了满足某个产业的发展和创新升级，资金募集的渠道也往往是当地的政府、大型国企或者社保基金等。如前文所述，产业投资基金带有较浓的行政和计划的色彩。而私募股权投资基金的发起人多是非行政非官方的个体，民间资本的色彩更浓一些。
3） 从基金设立方面，由政府发起产业投资基金一般需要逐级审批通过才能设立。在2008年之后，国家发改委提出设立金额在50亿元以下的产业投资基金的将不需要上报国务院批准，由各地方在地方发改委进行备案登记即可。
4） 从投资方式上看，以往的产业投资基金基本都以股权投资为主，随着金融市场的逐步创新，产业投资基金的投资方式也逐渐多元化。根据中国民生银行，产业投资基金的投资方式可以包括股权投资、债权投资及可转债投资（以股权投资为主）。而私募股权投资基金顾名思义，基本都以未上市公司的股权作为投资对象。
5） 从组织管理方面来看，此前包括现在大多数的产业投资基金是在募集之后再设立基金管理公司、寻找基金管理人。基金投资人和管理人之间的关系无论是从基金经理人的筛选、激励机制，还是治理结构上，都因发起动机和参与主体限制，缺乏市场化的选择和安排。而私募股权基金的募集发起人往往就是基金管理人，采用市场化的方式募集资金，基金运作时基金管理人（GP）和投资人（LP）的权利义务关系以协议的形式一一对应。
6） 从投资领域方面，大多数产业投资基金在设立之初就已经初步确立了投资的方向和相关产业，并且这些投资方向在募集过程中需要进行一定的审批限制，在基金运作过程中转投的压力和决策都相对复杂。而私募股权投资基金不受太多限制，尽管仍有特定的投资领域，但一般根据市场情况和基金管理人的判断自主进行投资。
自2013年末十八届三中全会之后，从2014年开始，中央层面出台了一系列文件鼓励推广在基础建设和公共服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）的模式。在PPP模式下，政府通过特许经营、财政补贴或者服务采购等方式事先约定项目收益规则，投资者按照市场化原则出资，按照约定独自或与政府共同成立特别目的公司（项目公司）管理项目的建设和运营。同时，政府对投资者或者项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴和财政付费等相关责任。为了更好的吸引社会资本，发挥政府的引导作用，在PPP的实践摸索过程中，很多地方政府联合大型金融机构投入启动资金成立引导基金，然后发挥杠杆效应，引入社会资本成立PPP产业投资子基金。随着PPP产业基金的迅速增长，后来各地方政府也衍生出了很多类PPP产业基金的“城市发展基金”，但对于该类基金的发展前景、项目范围以及其与PPP产业投资基金的关系，还有待与进一步的探索澄清。
PPP产业投资基金一般的操作形式是由政府、地方融资平台和金融机构共同合作设立母基金，在成立之初确定基金的投资方向主要为基础设施建设和公共服务的投资。一般情况下，包含金融机构的母基金一般是以有限合伙基金的形式设立（政府作为劣后级LP，而金融机构作为优先级LP）。该母基金设立的同时将会建立基金管理公司或者委托现有基金投资管理公司作为基金管理人（GP）。金融机构一般采用根据项目分期募集资金或者利用理财资金对接的形式作为基金的有限合伙方的出资。子基金或者项目公司为种子项目进行投资管理，而这些项目一般涉及基础建设、公共服务和其他城市发展相关的产业项目。PPP模式下的产业投资基金，一般情况都是以股权投资的方式投资于PPP项目框架下的项目公司，这样也可以直接促进政府对PPP项目以股权投资的方式参与，加强政府在项目中监管决策的权利和力度。
PPP产业投资基金的运作方式与一般的产业投资基金相类似，另外由于其投资方向与城市发展息息相关，因此政府干预的程度会较一般产业投资基金更高。目前比较典型PPP产业投资基金大致框架如下图所示。
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