曾几何时，国家发改委着力推动特许经营立法，财政部则忙于牵头起草“政府和社会资本合作法”。很多人要么不解其中的原因，要么认为特许经营就是PPP，国家发改委和财政部在做同一件事。其实不然，特许经营和PPP尽管有重叠的部分，但两者差别是很大的。
PPP是一个内涵非常宽泛的概念。德国学者Norbert Portz说过，试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有清晰、固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词（Public-Private-Partnership）的起源，PPP的确切含义要根据不同的项目案例来确定。
事实上也确实如此，直到现在，世界各国对PPP的内涵也没有一个确切的共识。
有学者这样对PPP做了非常形象的界定：PPP是一个集合式概念，它通常被描述为公、私部门之间相互合作、共担风险、提供产品和服务的可能关系的“光谱”。欧盟执委会《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》发布后，其将PPP分为机构型和契约型的方法遂成通说，机构型和契约型也成为目前欧洲各国PPP的两种主要实现形式。机构型PPP主要通过公、私部门合资组成项目公司实现，公共部门通过在项目公司中的持股和地位来实施对公司的影响和控制。而契约型PPP，则是指公私部门以合同作为基础建立双方的合作。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年4月25日，发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号）（以下简称《办法》）第三条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”显然，特许经营属于一种采用特许模式的契约型PPP，BOT（建设-运营-移交）和TOT（转让-运营-移交）为其最常采用的方式。在我国国内法律框架中，特许经营指的是投资者或经营者经公共部门选择而获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品，即“吸引民间资本参与特许经营性项目建设与运营”。获得特许经营权的企业，通过直接向公众提供公共产品和服务，履行经营协议，从使用者处收取费用来获取收益，同时接受主管部门对产品和服务质量的监督检查。
即便是PPP和特许经营有交集的项目，也不意味着两者相同，PPP强调的是政府和社会资本之间的契约性合作，特许经营强调的是经营行为是垄断的，因此实务中常常有“特许经营的PPP项目”之类的说法。
《办法》 采用特许经营的概念，而不是PPP的概念，有以下几个基本考虑：
第一，特许经营调整范围相对清晰。基础设施和公用事业特许经营的内涵和外延比较容易把握。《办法》第3条借鉴国内外相关规定明确了特许经营的定义，第5条梳理总结实践做法规定了特许经营的基本方式。这与《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定PPP项目回报机制中的政府购买服务，以及PPP项目公司设立中的股权合作方式，在性质上和内涵上做了界分，显然是不一样的。
第二，特许经营便于各方面理解接受。特许经营这个概念在中国已经使用了几十年，从上世纪八十年代到现在，中国基本上都用特许经营这个概念。国务院有关部门、各个省市发布了大量有关特许经营的地方性法规、规章、规范性文件，都使用特许经营，所以继续沿用这个术语有利于保持政策和制度的延续性，也便于贯彻执行。
第三，特许经营符合国际惯例。PPP是对公私合作的统称与概括，民营化、私有化都属于公与私的协作伙伴关系，国际上缺乏一个统一的、权威的认知，具体规范范围也存在一些争议。
因此，在起草《办法》的过程中，立法机关结合中国的实践，参考国外和国际组织立法的惯例，采用了“特许经营”这个名称。比如：联合国贸易法委员会的《基础设施私人融资示范法》，欧盟的《特许经营合同授予程序指令》，俄罗斯的《联邦特许经营法》，都明确使用特许经营或特许权（特许公司）这个术语。
通过对特许权含义和PPP含义的分析，以及两种立法思路的发展，可以对PPP和特许经营的关系做如下界定：
1. 特许经营属于PPP的一种形式，如果PPP合同构成了政府将公共事务的经营权转移给社会资本，则同时构成了特许经营。
2. 对于不具有经营性的公共事务，一般认为无法设定特许经营权。
3. 如政府并未将公共事务的经营权转移给社会资本，尽管社会资本承担了融资、建设、维护等风险和责任，并根据绩效获取报酬，不构成特许经营，但属于PPP模式的一种形式。
4. PPP模式强调的是政府和社会资本之间的合作关系，其本身并不是一种独立、统一的合同形式，而是在公共事务管理中通过合理分配风险和利益形成的政府和社会资本之间的长效合作机制，可以建立在各种类型的合同关系上，例如：管理合同、委托合同、特许经营合同，服务合同等，也可以通过股权合作建立合资关系。特许经营合同只是PPP合同中的一种形式。
1.付费方式和采购目标的差异
在国内法律制度框架内，特许经营和PPP模式政府购买服务除了公、私部门的责任分配不同以外，二者之间还客观存在着其他不少差异。在付费方式上，PPP模式政府购买服务“使用财政性资金”，即政府付费；特许经营则由使用者付费，并由此产生“排他性”——只允许特许经营者而不允许其他机构向使用者收费。同时，传统的政府购买服务一般是“付现”，即付出现金、即刻提货，而特许经营则是政府“描述产出要求”，与特许经营者签订长期采购合同，特许经营者按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向拥有特许经营权利的企业购买服务。
另外，PPP模式政府购买服务的对象包括公共产品、公共工程和公共服务，特许经营的采购对象则一般是基础设施和公用事业项目，并且往往相当复杂。PPP模式政府购买服务往往以价格最低作为竞争的核心要素；特许经营的目标则是“满足用户需要的全寿命周期的费用与质量（或满足目标）的最优组合”，并且基于利益共享、风险共担的原则，为了对社会资本产生足够吸引力，有时还会另立动态收费定价机制或提供政府补贴。在评定体系方面，由于特许经营项目是为公众提供公共产品，因而对采购结果的评定一般由购买主体、服务对象和第三方，围绕资金使用绩效、服务项目的数量和质量等指标综合评价项目的实施和管理效果。
一言以蔽之，特许经营是一类特殊的政府购买服务。
2.差异性的存在并不妨碍二者可以共享许多相同的解决经验
公用事业特许经营和PPP模式政府购买服务的主要差异体现在实施的依据、适用的范围、实施主体、交易结构、项目的投融资安排、实施程序等方面的不同，二者的差异可以说泾渭分明。然而，由于基于类似理念和制度逻辑，两者在实际运作过程中面临许多类似的挑战，也能共享许多相同的解决经验。对于特许经营和政府购买服务而言，完善合同体系，制定成熟的特许或采购流程，对合作的条件和要求进行充分的论证和界定，建立有效的监管体系是两者共同的目标和任务。
特许经营与行政许可的关系直接牵涉特许权是否是一种行政许可，特许经营合同是否是行政合同。关于特许权和特许经营合同的性质，一直存在私法和公法性质的理论之争，至今理论上尚无定论。由于新修订的《行政诉讼法》以及最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确将特许经营协议纳入行政协议的范围，在司法实务中，特许经营协议的公法性质恐怕没那么容易改变。
在特许经营协议列入行政协议范围的前提下，特许经营权被认为是一种行政许可权也在所难免。《行政许可法》第12条第(2)项提到的“公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”即被认为是政府特许经营项下的特许事项。《行政许可法释义》（全国人大法工委编）明确指出：“专营权利的赋予，即特定行业的市场准入，主要是公用事业服务等行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点，无法放开竞争，放开竞争容易影响其服务效能。因此，进入这些行业要实行准入制度，要设定比较高的门槛，以使进入者能为公众提供优质服务。”
尽管特许经营权被认为是行政许可的一种，但特许经营和行政许可存在重大区别，在理论和实务中，似乎更应该遵循民法的原则和精神处理特许经营权的相关问题，从以下几方面更能解开特许经营与行政许可之间的微妙“面纱”。
1. 行政许可系政府基于公民、法人或其他组织申请，经审查，准予其从事特定活动的行为。而特许经营是政府将本应由其行使的公共事务管理职能通过特许方式转移给社会资本行使，因此，更多的时侯是政府先发起特许项目，由社会资本选择是否参与，更体现了双方的平等性。
2. 行政许可下，被许可方从政府取得从事某种活动的权利并不需要支付对价，有些行政许可(例如探矿权)虽然要求被许可方履行一定义务，但该类义务通常是维持行政许可的最低义务。而特许经营下往往要求被特许方承担一定投资义务作为获取特许经营权的对价。
3. 行政许可下，行政许可权的授予不存在谈判的余地，基本属于政府的单方面决定事项。而特许经营的安排则通常是政府和社会资本谈判的结果。
4. 行政许可项下通常不需要政府和被许可方签订合同，但特许经营要求政府和社会资本签订特许经营合同，通过合同规范特许权的具体实施事项。
将特许经营视为政府审批的一种情形，极易促使政府随意将其管理公共服务的职能通过许可形式转移出去，既不承担责任，还可以随意干涉、处罚被特许方，使被特许方处于十分被动、弱势的地位，非常不利于政府特许经营在我国的发展。
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