PPP专家答疑系列实操问题

转自：PPP资讯

原标题：《PPP专家答疑系列实操问题》

土地法律相关问题

　　1.PPP项目建设工程是否按国有项目搞招投标？设备是否政府采购？土地是否招拍挂？

　　答：根据《招标投标法实施条例》第九条规定，如果已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标。按照本规定，如果特许经营项目投资人是通过招标方式选定的，且其具备相应的施工总承包资质，且能够提供相应的工程、设备或服务的，可以不进行招标，而是由项目公司和投资人直接签署工程建设合同、设备采购合同等。

　　如果不满足上述条件的，则根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》及各地方规定，关系公共利益及公众安全的基础设施及公用事业的PPP项目，达到招标线的，需通过招标方式选择工程承包单位及设备供应商。如果达到招标线，拟采取非招标方式进行采购的，则需遵照《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）的规定，并履行相应的审批流程，方为合法合规。

　　关于土地是否招投标。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；…”实际操作中，如果符合《划拨用地目录》的，则经建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权。如果是经营性用地，则根据《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；如采取协议出让的，则需符合《协议出让国有土地使用权规定》。关于公益事业用地，亦区分是营利性和非营利性，如营利性医院则不属于划拨用地目录范围，需要通过出让方式获取。

　　2.现在很多特定区域内的基础设施项目本身没有现金流产生，几乎都以锁定该区域内的土地在未来出让的收入作为支付对价，这怎样进行PPP实务操作？[徐玉环、张燎]

　　答: 关于自身没有现金流的项目，我们不建议按照PPP模式来实施。刚公布实施的财金[2014]76号文，认为适宜采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，…优先选择收费定价机制透明，有稳定现金流的项目。

　　即使在修订后预算法施行之前，操作也存在障碍，根据《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）的规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定，将土地出让收入全额缴入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。土地收支预算作为地方政府性基金收支预的重要组成部分，安排土地出让收入支出，也需报经人大批准。

　　政府干预系列问题

　　1.在中国特有的政治体制框架内，一个好的PPP项目-主要是说PFI类项目，通过前期评估、论证、招标或竞争性谈判，在有框架性的协议及环节上的协议支撑下，具体在经营中如何让社会资本有合理的话语权？如何让经营过程中去掉官方的行政化，真正的市场化经营？

　　答：一般原则，无论公私双方任何一方，都不要试图签定一份权利义务明显失衡的PPP协议，因为它注定不会长久。PPP协议中须明确政府作为监管者、“裁判员”的权利边界和限制，尤其需要保障社会资本作为公共服务提供者、“运动员”的独立经营地位和决策权利。PPP协议还要重点保障在政府违约时（典型的如政府不按约付款），社会资本可获得的救济措施具备可操作性和有效性，例如约定争议解决机制使用第三地仲裁。此外，如果是政府参股的PPP模式，社会资本在项目公司中应该保持治理结构中的控制地位。项目公司不能因政府参股，变成一个国有企业或国有控股企业来管理。

　　2.在中国目前市场化不全面和强势政府条件下，如何在实践中避免政府持股后的行政干预？

　　答：本处理解应是指政府下属的国资委或国有平台公司代表政府持有项目公司股权的形，有如下几种措施可以预防或降低行政干预

　　（1）关于持股比例。降低政府方持股比例，原则上不控股；

　　（2）关于议事机制安排。项目公司投融资及运营管理相关事项，原则上引进的社会资本方有绝对的话语权，让专业的人做专业的事；

　　（3）关于董事席位安排。无论政府方持股比例多少，政府方董事席位可考虑仅设一席；

　　（4）关于经营管理团队安排。原则上总经理、财务总监等高级管理人员由社会资本方提名，并报经董事会通过后任命；

　　（5）关于利润分配。是否可考虑政府方持有的股份作为公益股，即原则上不分红，避免过多的利益导向，或者利润分配由社会资本在符合法律规定的前提下设定相应的利润分配机制

　　当然，以上安排仅仅是为了避免政府过多行政干预所采取的措施，是否全部或部分或择一应用于项目上，视具体情况而定。即使有上述安排，我们仍认为政府对关系公共利益和公共安全的事项享有一票否决权；有权要求项目公司做到信息公开、透明，避免信息不对称；同时，可考虑委派1名监事。

　　PPP融资、财政预算

　　1.银行、保险等金融机构支持PPP项目融资的方式和手段有哪些？政府怎样通过政策激励金融机构支持PPP？

　　答：根据国际经验和国内金融监管政策的要求，可以设想如下几种方式和途径支持PPP项目的融资：

　　1）商业银行，鼓励其通过有限追索项目融资方式为PPP项目提供债务融资，方便项目发起人实现表外融资，增加项目发起人参与PPP项目积极性；

　　2）保险资金通过参与基础设施基金（作为基金的LP）投资，可间接为PPP项目提供权益类资本，增加项目发起人的杠杆率和提升运作大项目的能力；

　　3）保险资金还可以通过基础设施债权投资计划等合规工具，为PPP项目提供低成本的债务融资；

　　4）保险机构还可以针对性开发，管控PPP项目某些特定风险的保险产品（如建工一切险、运营中断险、政府履约信用险等）。政府可以将金融机构参与PPP相关金融业务占比，从约束性监管指标中扣除等方式予以支持。

　　2.前段时间重庆出台了ppp投融资方案，黄奇帆市长在讲话中一再强调采用ppp模式一方面要保证社会投资人的合理回报，一方面又要防止暴利。而当前重庆在债务管控中将融资成本超过10％的都视为高成本负债，联想到今天老师们讲的当前如果全部投资收益低于8%基本没有社会资本愿意进入。如此怎么情况下若区县政府要大力推进ppp，在融资成本方面受限。请问国际通行高成本有无界定值，若有，为多少？

　　答：需要特别说明的是，融资成本只是PPP服务全成本中很小部分，通常从10%-30%多不等。PPP之所以有可能比传统方式提供基础设施和公共服务的总成本更低，是因为除了社会资本的融资成本比政府高之外，在建设成本和运营成本等其他主要成本，社会资本都可能优于政府自己管理的成本。如此综合折抵，PPP项目的总成本仍可能比政府传统采购方式总成本低，即实现所谓的Value for Money（物有所值）。我理解，重庆市政府像很多其他地方政府一样，在大力管控地方债务风险。其禁止成本高于10%以上的债务融资，旨在控制一些地方因为债务压力大，病急乱投医而滥用各种非标融资工具（如信托、收益计划、融资租赁等）带来的风险。但是，债务融资成本10%，与作为项目公司股东的权益投资回报率10%完全不同；后者承担项目建设、运营等各种主要风险，要求更高的投资回报率有其合理性。因此，地方政府审慎选择合适项目，积极推进PPP实践，通过竞争性采购程序，完全可以将项目权益投资回报率控制在合理水平。

　　3.在现存的预算软约束和财政充足的环境下，PPP作为管理模式意义更大，但其融资作用是否能有效发挥？若不能，那么其社会资本合理利润如何计算，如何吸引社会资本？

　　4.    假定现在要搞一个轨道交通项目，采用DBFO形式，约定社会资本基准年回报率为8.5%,如果运营期间，项目收益达不到基准收益部分政府予以补差。我的问题是，一，这种模式算不算真正意义上的ppp,若是，社会资本显然没有足够的控制成本、创新管理的动力。但另一方面，即使项目不盈利，政府只支付8.5％的回报率（假定建设期3年，回报计算期11年），比其他融资成本低，所以看上去也能够接受。二，请专家老师们就该模式下如何监督核算项目营运成本？若政府补差价，投资人完全可以做高运营成本冲抵收益，从而获得更多的政府补贴，政府应该如何对投资人运营成本进行监控（设定绩效目标？）

　　答：DBFO合同具有下列特点：

　　1）长期合同，期限一般为25年或30年；

　　2）对付款、服务标准和绩效评估作出了详细的规定，依据绩效进行支付。问题中假设的11年回报期是不适合PPP模式的，因为PPP适用于较大的投资额和较长的运营周期，而轨道交通的投资回报期一般也远长于11年（如，港铁所签的PPP合同都至少为25年）。结合重庆本身较快的经济增长速度、通货膨胀因素、以及轨道交通投资的长期性，政府以8.5%的回报率也是较难对社会资本产生吸引力的。

　　约定社会资本基准回报率是为社会资本进行需求风险管理的一种措施，而国际惯例中常见的需求管理措施是约定上限和下限（Cap and floor），将需求风险转移致公共部门，以及可用性支付（AvailabilityPayment），根据实际绩效表现对社会资本进行支付。

在上限和下限的模式中，公共部门与社会资本在预期收入的基础上约定上限及下限，如果实际收入低于收入下限（通常比预期收入低约为10-30%），社会资本没有足够资金还本付息，面临破产的风险，政府担保收入不会低于下限，将对项目进行补贴；如果实际收入高于收入上限，超出部分将与政府共享、或全部交于政府。假设以预期收益的90%和110%作为下限和上限，若实际收益在90-110%的范围内，社会资本吸收实际收益偏低或偏高的相应的损失或收益；而如果实际收益不到预计收益的90%，政府将对社会资本提供低于90%的部分的补贴；相反如果实际收益高于预计收益的110%，社会资本则需将高出部分的收益交给政府。在这种方式之下，政府通过担保保证项目的可贷性以提高对私人部门的吸引力，同时社会资本也具有一定的弹性和激励提高实际收益。

　　可用性支付模式更加强调提供服务实际绩效表现，并根据项目目标设定一系列关键绩效指标（KPI）对项目进行监控和评估，若不达标，则政府对社会资本的付款额将被扣减。这种扣款并不是为了惩罚社会资本，而是为了激励，以保证其在整个特许经营期间的表现和绩效。

在将回报率和融资成本进行比较时，需要注意区分两者所包含的期限及边界，考虑在全生命周期内是否物有所值。采用PPP模式的目的不仅仅是为了融资、减债，更是为了提高整体的运营效率，以及带来资产更新和价值提升。以港铁在国内一些城市参与轨道交通建设为例，港铁的角色并非作为解决融资的问题（央企的融资能力会更强）（量的问题），PPP引入港铁的参与最主要的目的是强化轨道与相关物业资金投放／资产管理的效益最大化（质的问题），提高资产效益的作用。国内普遍面临的问题也是资金使用与管理的效益问题。港铁可以说是世界上唯一拥有轨道与物业融合资产管理效益最丰富经验的企业，除了香港35年的经验外，尽管香港的模式难以完全套进国内执行，但他们过去10年在中国内地投放的资源与政策突破研究和试探的经验也非常值得参考（包括杭州、北京、深圳、天津等），这也降低了轨道＋物业实施的风险，因此国内城市通过PPP引入港铁的着眼点不应只在轨道交通建设运营和融资、减债的层面上，而是应该着眼在城市资产投放与管理效益最大化的角度。

　　PPP模式的效果很大程度上取决于合同设置得是否全面、清晰，以保证项目的执行和操作透明、可监督、质量验收有据可循以及一定的灵活性。对于“做高运营成本而降低收益以获得补贴”的做法，专业的财务审计是必要的，同时可以通过合同设计中相应的监督条款进行监控，如，英国高速公路局签订的DBFO合同中会涉及监督条款，高速公路局和私人运营方需指派代表监督项目的建设、运营以及维修，以保证符合合同要求。

　　5.按照30页风险管理设定收益下限后，社会资本只有收益，风险全部由财政承担，转嫁给所以纳税人是否合理？

　　答：过去，政府担保的最低收入通常只能保障资产的运营成本和还款（偿还资本和支付利息）的资金来源，而不提供股东回报。因此，如果实际的收入低于下限的标准，股东将不能获得任何回报。

　　收入最低担保主要是为了降低收入风险，保证银行乐于为项目提供贷款，而不是为了保护股东的利益。

　　由于美国、西班牙、澳大利亚和其他各地收费道路项目倒闭事件的发生，现在越来越难吸引国际投资者来承担全部的需求风险，因此国际投资者要求采用某种支付机制（例如最低收入担保）来至少保障部分投资。

　　在项目构建阶段，设计支付机制及其调整机制是一项关键任务，这是确保项目稳健进而可获得融资的保障，也是允许投资者获得合理的回报（否则他们不会投资）但又同时防止私人部门牟取暴利而未能惠及公共部门的机制。

　　如果投资竞争非常激烈，一个办法是在采购过程中要求投资人竞标最高收入和最低担保收入。

　　应用领域

　　1.PPP一般用于城市基础设施建设，请问旅游、农业产业方面基础设施方面可以实施PPP吗？

　　答：简言之，旅游和农业领域的基础设施有可能设计和实施PPP。如果是具有公共品、准公共品特性的旅游基础设施如旅游公路、公共停车场，或者农业基础设施如水利农灌项目等，更适合设计为PPP。但是，纯商业性的旅游及游乐休闲项目在公共性上存在争议。

　　2.有港口建设方面的成功案例吗？

　　答：我国在港口建设方面，有大量的中外合资港口码头的实践案例，如上海外高桥港、宁波港等等，但属于股权多元化，而非PPP模式。

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缴费方式

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