PPP急需一项专门性法规弥补法律空白。3月20日，国务院办公厅指出，要抓紧办理《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。在业界看来，目前，PPP领域尚无国家层面的顶层设计方案，在部分较为关键问题上的规定模糊不清，令社会资本在投资PPP项目时积极性不高，因而，本次条例有望成为社会资本的“定心丸”。
设基准利润率
一直以来，基础设施建设和公共服务都是PPP项目重点发展领域之一查阅发现，目前全国PPP综合信息平台项目库的入库项目共有11575个，其中市政工程4090个、交通运输1401个，分别占比达到35.3%和12.1%，位居前两位。
不过业界指出，目前无论是高速公路、铁路等基础设施建设，还是垃圾处理、环卫等公共服务领域，目前都存在回报周期长、盈利难度大等问题，难以吸引社会资本。具体到高速公路来看，2015年底，我国收费公路债务余额净增6042.3亿元，增长15.7%，其中，高速公路的债务余额达到了4.1万亿元。
而铁路的情况也不容乐观，去年前三季度，中国铁路总公司总收入6394.36亿元，较上年同期的6577.74亿元减少2.79%，前三季度净亏损55.77亿元。国家铁路局局长杨宇栋坦言，铁路作为基础设施项目，投资回报周期较长，也需要市场培育期。不少业内人士指出，由于存在负债，社会资本对于大部分基础设施建设都抱着观望态度，踟蹰不前，而已经投资的民企则大多依靠政府补贴盈利。
对此，北商研究院特邀研究员、北京商业经济学会秘书长赖阳表示，在未来起草PPP条例时，我国可以在部分行业设置平均基准利润率，给民间投资明确的市场预期，吸引民间资本参与。不过赖阳也表示，即使设定了基准利润率，也只是给PPP项目双方设定了一个参考值，如果项目的实际利润率远低于基准利润率，是否需要对社会资本进行补偿，以何种方式补偿，还需要进一步出台相关实施细则。
给予优惠
随着PPP项目的不断推进，近年来，我国不断出台PPP新政，地方政府也给予较大的优惠力度以吸引社会资本进入PPP项目。然而有多位业内人士指出，在实际操作中，部分地方政府的做法可能与现行法律法规有矛盾与冲突。
对此，中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁也认为，在PPP推广过程中，如果政府未能充分了解PPP的准则，不按市场规则行事，而是采用事先约定或有针对性设定招标特殊条件等行为，来选择市场合作伙伴，这样没有充分竞争的合作，效率也会变低。
除了上述问题之外，中伦律师事务所北京办公室合伙人王霁虹公开表示，地方政府在为PPP项目招标时，时常会承诺一些税收优惠政策，这可能会成为民资投资该项目的因素之一。不过，由于地方税务主管部门由中央、省市垂直领导，且部分优惠承诺确实缺乏法律层面的支持，在实际操作中可能不被税务主管部门接受，这就可能导致政府的优惠落空，削弱了社会资本的投资积极性。她举例称，曾有地方政府为体育场馆PPP项目的投资方承诺免征土地增值税，但是地方税务部门拒绝了这一要求，要求社会资本按规定缴纳相应税费。
对此，赖阳建议称，起草PPP条例时首先需规定政府给出的优惠承诺符合当地法律法规，杜绝开出“空头支票”的情况，另一方面，除了给予税收优惠之外，PPP条例也可以推进PPP项目进行资产证券化，当单一民营企业没有足够实力独立投资某个PPP项目时，可以通过资产证券化的方式吸引更多民间资本跟随进入这个项目，分担项目成本。
孙洁则建议称，在起草PPP条例时，也要考虑如何使行政让位于市场，如何建立公平竞争的审查制度，一方面规范政府的行政权力，让社会资本与民资之间能形成公平的竞争环境；另一方面也要让民企具有话语权，不能让国企“一股独大”。
政府履职
PPP项目旨在使政府与社会资本合作并获得共赢，但在实践中业界却发现，政企双方都出现了违约的现象，导致PPP项目即使已经签约，却也难以落地。早在2015年6月，财政部副部长张少春就曾指出，过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少契约精神。比如一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。
更为明确的表态出现在今年《政府工作报告》中，报告指出，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”，今年，我国要落实和完善促进民间投资的政策措施，深化政府和社会资本合作。
赖阳分析称，我国之所以在近年反复提及政府在与社会资本合作时要守诚信，是因为在部分地区确实出现了因政府违约而导致PPP项目无法落地的情况。他举例称，我国大部分省市都会不断更新、规范法律法规，有时部分官员在法规更新之前具备代表政府签约的资质，但是随着监管不断加强，或权限出现更替，这个官员与他所在的岗位可能就不再具备相应的资质，此前签约的合同可能就不被新任官员认可，需重新签订。
此外，在政府换届之后，新任领导班子也可能认为原有签约项目的做法不够完善，考虑不够周全，可以更换更好的运营方案，原有的合同就不会继续履约。不过有业内人士进一步指出，无论是哪一种原因，都将影响已经签约的PPP项目，很可能造成民企的损失。
来源 北京商报
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