从对财政部全国PPP综合信息平台项目库287个项目梳理中，我们发现目前PPP养老模式存在以下问题：区域分布不均、金额相差悬殊，从投资领域看PPP养老重点投向医养结合、养老公寓等领域，物质投入超过精神关怀，运作模式与回报机制单一化、同质化（在运作模式中BOT、BOO模式占比超过90%，回报机制中使用者付费仅占81%，可行性缺口补助与政府付费项目仅占16%，政府将养老问题推向社会的倾向严重），老人支付能力整体较弱与使用者付费机制相冲突。
养老服务的三种交付方式—公办、民办和PPP—既可以单独运用又可以混合运用。例如，更为复杂、成本更高的机构养老可以结合民办（针对有支付能力的）和PPP模式（针对无支付能力的），而规模较小、操作较易的社区和居家养老可以由政府部门供给（潜在上可以通过外包的方式让社会资本参与运营）。
机构养老的PPP模式的交易结构有很多种。主要的PPP模式见表格１。图１总结了公办、民办和各种PPP模式下的职责分配情况。
二、养老服务的PPP模式选择
全套服务的PPP
全套服务的PPP模式下，政府将全部的养老服务内容(包括设施的建设、日常维护以及养老服务提供等)交给市场来做，政府可能做出提供经常性的运营补助或一次性的可行性缺口补助资金的承诺。政府付费或者可行性缺口补助资金保证社会资本在获得使用者收益来源之外实现项目的可盈利性和可融资性。要求政府付费或者可行性缺口补助资金最少的（有资格的）社会资本合作方将被选择。PPP的协议期限通常根据设施的经济寿命来定（如25年），以保障社会资本方有足够的时间收回投资成本。这是最为复杂的PPP，它要求对服务和绩效标准进行详细的定义，且在整个PPP协议期间有效。
设施PPP
此类PPP相对简单，社会资本方负责建设和提供一些设备及设施的维护。政府部门使用设施提供养老服务。使用者实际上是公共部门，社会资本方的全部收益来自政府的绩效付费。理想状态下，该类PPP的期限与设施的经济寿命相一致（如，25年），同样给予社会资本足够的时间收回投资成本。设施PPP的优势之一是政府部门享有调整养老服务内容的灵活度.
设施PPP+服务PPP
设施建设是一个PPP项目，而利用设施提供养老服务可作为独立的PPP。此类PPP可引入社会资本的运营经验，在政府部门缺乏此类技能经验的情况下尤其有益。由于仅提供服务的社会资本几乎无投资成本，该类PPP的期限可以很短（如大概5年）。期限较短的情况下可以灵活地更新产出说明和服务要求，克服了上述全套服务PPP模式下的一个主要难题。此类PPP非常适合多变的市场环境.
租赁PPP
政府建造设施，租赁给社会资本方，由其负责设施的运营并符合政府部门设定的服务要求。若收益超过运营和维护成本，则社会资本方应支付租金。提供租金最高的（合格的）社会资本方将获选。政府定期获得的租金可用于偿还建设期产生的公共债务。若租金一次性付清，则租金可用于偿还公共债务或循环用于新的资产的建造。此方案只有在政府具有设施建设资金的情况下有效。
溢价回补PPP
社会资本方可获得政府的土地，可向富裕的老年人提供服务，获得的利润交叉补贴向无支付能力的老年人提供的服务。 这种PPP模式称为溢价回补，可混合运用到其他的PPP模式中。向无承受能力的老年人提供最优服务的（合格的）社会资本方将获选。
战略联盟
战略联盟可通过竞争性程序与长期的投资者建立。项目的各个部分，如建设、运营或维护通过竞争性机制分别授予给不同的社会资本方。这与通常的服务打包选择最有能力管理项目各个部分的单一的联合体的方式相反。
三、养老服务的PPP模式选择
最优的PPP方案的选出其中有一个关键的考量，即是政府部门、社会资本方及其资本方的能力。如果能力较弱，则应当选择做简单、风险低的PPP而不是更为复杂的PPP。
1、公建民营型养老机构项目的PPP运作模式
公建民营型养老机构项目一般可采用BOT运作模式，在该模式中，项目资产的所有权归政府所有。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司（SPV），政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老项目的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司将相关养老设施提供给政府设立养老机构，并由项目公司负责项目设施的维修养护；进入运营期后，养老机构由项目公司进行托管运营，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用；特许经营期满后，项目公司需将项目资产无偿移交给政府或政府指定部门。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有以下几个方面：（1）养老机构的托管收入，该部分费用一般由政府支付；（2）资产可用性服务收入（类租金），该部分费用一般由政府支付；（3）项目附带的其他经营性收入；（4）为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。
2、民办非营利性养老机构的PPP运作模式
民办非营利性养老机构建设项目一般可采用类似BOO的运作模式，根据《实施意见》的规定，项目资产的所有权归养老机构，但实际运作中投资者享有参与养老机构重大事项管理、获得合理回报等一列权利。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司（SPV），政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老设施的建设及运营管理。项目建设完成后，项目公司以项目资产捐赠或项目资产出租的形式来设立非营利性养老机构，前一种形式项目资产所有权归养老机构，后一种形式项目资产所有权仍属于项目公司；进入运营期后，养老机构由项目公司进行运营管理，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用，政府也需向养老机构提供相应的运营补助；特许经营期满后，项目公司可以选择继续运营或清算退出。在这一模式中，项目公司的收入来源主要有四个方面：（1）养老机构的运营管理收入；（2）租金收入：根据《实施意见》的规定，以出租资产出租形式设立非营利性养老机构的，允许项目公司收取不高于市场公允水平的租金；（3）项目附带的其他经营性收入；（4）为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。
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