---新时期项目建设的政策体系、制度体系、系列学术材料---
“PPP项目实施方案”谁来编？
2016.11.15 建设顾问王光平
社会资本方发起的PPP项目，其《PPP项目实施方案》，究竟由政府方、“发起社会资本方”的谁来编？
一、财政部的规定，及评析
2016.09.24《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）规定：
“第四条 ……。社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
“第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
“项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。
“第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。”
评析：
单就财政部的规定来论，遵照执行第四条的同时，还要遵照执行第五条。也即，社会资本方发起PPP项目、编制项目实施方案，要根据批准的《可行性研究报告》。不能仅选择性遵照执行第四条。
题外话：财政部的规定中，第四条的“提请同级财政部门开展物有所值评价”，与第六条的编制《物有所值评价报告》，是什么各自工作内涵、什么相互逻辑关系，表述得不是很清晰，容易导致基层部门在执行中各执己见。
二、国家发改委的规定，及评析
2016.10.24《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资〔2016〕2231号）规定：
“第六条建立PPP项目库
“各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）注1基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。……。
“第七条 纳入年度实施计划
“列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。注2”
“第九条 PPP项目实施方案编制
“纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。……。
“实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。……。
“第十条 项目审批、核准或备案
“……。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算注3等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。”
评析：
单就国家发改委的规定来论，综上，PPP项目实施方案毫无疑问是由政府方的PPP项目实施机构编制。且必须首先在“全国投资项目在线审批监管平台（含国家重大建设项目库）”中获得固定资产投资项目的唯一“项目代码”、完成依据《可行性研究报告》的在线审批立项。重大基础设施、大额公共服务项目、大额政府资本金注入项目，还应“细化工程技术方案和投资概算等内容”。
注1：“全国投资项目在线审批监管平台（含国家重大建设项目库）”一事，当前的PPP各方从业者，对此不是都清楚。
注2：“各类政府投资资金”指政府直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。PPP项目不属于政府直接投资项目。PPP项目较多的是政府资本金注入，较少的是政府投资补助。
注3：“细化工程技术方案和投资概算”，其实就是完成初步设计、设计概算。可行性研究阶段的投资估算、初步设计阶段的设计概算，都是国家几十年沉淀下来的制度性术语，不可乱用、乱理解。当前的PPP各方从业者，对此不是都清楚。
三、结论
本人的个人建议：谨慎起见，PPP各方从业者，应按照“最大公约数”的原则，同时遵照财政部、国家发改委的规定。其中，尤其要高度重视国家业已制度性沉淀出的具体细节做法！
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