PPP项目前期程序---投资审批与报建程序


来自:福建省PPP咨询中心     发表于:2016-10-07 04:15:00     浏览:1609次
第一节    概述

PPP项目办理采购程序选任社会资本方之前,实施机构需要经过的项目审批程序,统称为PPP项目前期程序,目前针对PPP项目的前期审批程序,没有统一的规定,因此出现了许多程序内容胡乱拼凑的情况,最常看到的拼凑方式为,政府部门沿用传统模式项目的前期审批程序,或是固定资产投资的审批程序,加上施工总承包模式的报建程序,再加上财政部《PPP操作指南》要求的财政承受能力论证与物有所值评价程序,组成一个混乱而缺乏系统的前期程序;而前期程序杂乱无章的后果就是,政府部门之间互推皮球,审批权责不明确,报告重复审批,或是审批过程反反复复,最后导致项目拖延而无法落地。

为了处理上述PPP项目前期程序所遭遇的状况,未来很有必要由国务院出台相关文件统一规范上述问题,笔者要特别强调的是,有能力处理这些问题的,可能只有国务院可以处理,而不是PPP业务的主管部门,原因在于任何一个PPP的项目,经常涉及到跨部门的审批,再加上未来PPP立法如果采取双轨制后(即区分为传统基础设施领域项目、公共服务领域项目),如何有效统整这些跨部门的审批工作,进而达到简政放权的要求,就显得格外重要。而其实国务院已经着手处理相关事宜,2016年5月13日国务院出台了《关于北京市开展公共服务类建设项目投资审批改革试点的批复》(国函〔2016〕83号)的文件中,针对公共服务的项目审批,如何做到集体审议、优化流程、简化手续、精简审批,有许多具体可行的规定,2016年5月19日国务院出台了《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》(国发〔2016〕29号)的文件中,将原本65项报建批审的事项,经清理后保留了34项,整合24项为8项,改为部门间征求意见为2项,涉及安全强制评估的有5项,清理规范后报建审批事项减少为42项,笔者将在后续章节中详细介绍这些文件的内容。

另外要特别讨论的是,PPP项目前期程序或是PPP项目是否有《基本建设财务规则》的适用?依据《基本建设财务规则》第2条规定:“本规则适用于行政事业单位的基本建设财务行为,以及国有和国有控股企业使用财政资金的基本建设财务行为(第一款)。基本建设是指以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作(第二款)。”由此规定可知,规则的内容是针对:第一、以国有企业、国有控股企业、事业单位为规范对象,第二、以财政资金的管理与使用为目的,第三、以新建、改扩建等基本建设为规范的行为;针对上述条文内容的分析,笔者将进一步讨论PPP项目是否符合这三点要求,首先PPP项目的项目公司有可能是国企,有可能不是国企,但是基上不会是事业单位,因此从主体来看,项目公司如果不具有国企成分时,就没有上述条文的适用;再者,项目公司建设时所使用的资金,即便在政府投资参股项目公司的情况下,绝大部分的资金是社会资本方自身投资的资金,以及银行贷款的资金,并非是财政资金;三者,PPP项目的运作内容虽有工程的部份,但是重点在提供公共服务,不在工程,《规则》所适用的行为仅针对工程,而不包括公共服务,因此笔者认为PPP项目前期程序或是PPP项目并没有《基本建设财务规则》的适用,其关联子法《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》(财建〔2016〕503号)以及《基本建设项目建设成本管理规定》(财建〔2016〕504号)也没有适用的余地。

本章将讨论PPP项目前期程序的相关问题包括,投资审批程序、报建审批程序、北京市投资项目改革的试点,而PPP项目前期操作流程亦属于PPP项目前期程序中的一部分,惟因篇幅的关系,PPP项目前期操作流程本书将于第五章中说明。

第二节    投资审批程序

一、投资体制的基本原则

依据国务院于2004年7月16日所出台的《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)中,规定投资体制应落实“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则,并根据此原则将投资项目政府的管理职能区分为三部分,分别是审批制、核准制与备案制,具体内容说明如下:

(一)审批制

1.  政府投资项目采全部审批制

政府投资项目可以区分为直接投资和资本金注入方式两种,从投资决策角度,《决定》要求审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。本书称此部分审批为全部审批制。

2.  企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目采部分审批制

政府对于项目采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的,《决定》要求只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定,报国务院批准后颁布实施。由于类项目的文件审批范围比较少,本书称此为部分审批制。

(二)核准制

对于《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,对于企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告,主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。

(三)备案制

企业投资建设项目,除实行核准制的项目外,其他项目无论规模大小,均采用备案制。除国家另有规定外,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督,防止以备案的名义变相审批。

(四)小结

有关于PPP项目投资程序应采取审批制、核准制或是备案制,目前法律法规没有明确的规定,基本上PPP项目同时具备社会资本投资项目与政府补助项目的双重性质;根据《投资体制改革的决定》内容的解释,如果从社会资本投资的角度看PPP项目,应该采取核准制或是备案制;但是从政府补助的角度,如果是准经营性的PPP项目,解释上应该采取部分审批制;如果是非经营性的PPP项目,项目收入全靠政府购买服务,应该采取哪种制度,《决定》中并没有规定。因此经由上述的说明,我们可以得知PPP项目在投资体制中,政府的管理权责应采取哪种制度,目前没有明确的规定,有待未来立法解决。

另外,根据2016年8月10日国家发展改革委办公厅颁布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)中规定:“一、政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告。”由此可知,准经营性的高速公路项目,即政府采用投资补助方式参与的项目,采用核准制,政府投资参股项目公司的高速公路项目,即政府采用资本金注入方式参与的项目,采用审批制;笔者认为,有关于后者情形适用审批制,恐有讨论的必要;首先,一般在项目上,政府补助的金额通常多于政府投资参股的金额,则政府负担金额多的补助项目采用核准制,政府负担金额少的参股项目采用审批制,似乎在程序上有些轻重颠倒之嫌;此外,政府参股项目公司的准经营性项目,政府除了参股投资外,还需要针对项目的资金缺口给予项目公司补助,这种又参股又补助的项目,应适用核准制还是审批制,根据《通知》的内容是无法解决的,因此本书认为目前的投资体制并不适用于PPP项目。

二、政府投资项目的审批程序

国内目前针对PPP项目没有投资审批的直接规定,但是财政部《第三批示范项目评审标准》要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序,因此实践中经常将PPP项目比照政府投资项目审批程序办理。2014年3月1日国家发展和改革委员会出台的《中央预算内直接投资项目管理办法》(国家发展和改革委员会令第7号),文件中针对政府投资项目的立项与可研的审批程序有详细的规定,此外项目审批与城市规划也存在一定程度的联系,因此相关内容也一并说明如下:

(一)城市规划程序

依据《城乡规划法》第5条的规定,城市规划应依据国民经济与社会发展规划,与土地利用总体规划相连接(即国民经济与社会发展规划→城市规划→土地利用总体规划)。规划内容具体区分为以下四种:

1.  城市总体规划

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段,也是城市建设和管理的依据,一般简称为“总规”。

2.  分区规划

分区规划是指在城市总体规划的基础上,对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。

3.  控制性详细规划

以城市城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求,一般简称为“控规”。

4.  修建性详细规划

是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据,制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。是城市详细规划的一种,一般简称为“修规”。通常有了总规、控规与修规之后,才能根据这些规划指标进一步设计项目。

(二)立项程序

立项程序指的是确定某个项目确定由哪个单位负责,并进行项目的初步分析,通常立项阶段要求项目单位应编制项目建议书,内容要对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析(《办法》第10条第1款前段参照)。项目建议书编制完成后,由项目单位按照规定程序报送项目建议书给审批部门审批。项目审批部门对符合有关规定、确有必要建设的项目,批准项目建议书,并将批复文件抄送城乡规划、国土资源、环境保护等部门(《办法》第11条第1款参照)。

PPP项目的项目单位(或称为立项人)应由谁来担任?是由实施机构担任还是由项目公司担任?有关这个问题,笔者主张应由实施机构担任项目单位,不该由项目公司担任,原因在于:第一、立项阶段还没进入采购程序,也没有选出社会资本方,更不可能有项目公司的存在,因此只能由实施机构申请立项并担任项目单位,第二、逻辑上应认为项目可行且有实施的必要,而后可行性研究报告也通过了审批,才有需要成立项目公司实施项目,不应该出现可行性研究报告还没审批通过就成立项目公司的情形,因此立项阶段可行性研究报告尚未完成审批的情况下,只能由实施机构完成申请立项审批,第三、有人主张应由项目公司担任项目单位的原因在于,过去审批的惯例都是由建设单位来担任项目单位,而PPP模式中是由项目公司担任建设单位的角色,因此应由项目公司作为项目单位,笔者认这种想法是受到传统模式的影响,过去传统模式基本上都是由工程的建设单位担任项目单位的,而PPP项目的审批应独立安排,不该受传统模式的影响。

虽然笔者的立场认为应由实施机构担任项目单位,但是如有特殊的情况,例如:贷款的需求、产权登记的需求、建设工程合同备案的需求等等,需由项目公司担任项目单位,也可以同意变更项目单位,由原先的实施机构改为项目公司。

(三)可行性研究报告审批程序

项目建议书批准后,项目单位依据项目建议书批复文件,组织开展可行性研究,并按照规定向城乡规划、国土资源、环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续(《办法》第12条参照)。编制可行性研究报告,应对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证,落实各项建设和运行保障条件,并按照有关规定取得相关许可、审查意见(《办法》第14条第1款前段参照)。

可行性研究报告编制完成后,由项目单位按照规定程序报送项目审批部门审批,并应当附以下文件:(一)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书、(二)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见[1]、(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件、(四)项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表、(五)根据有关规定应当提交的其他文件(《办法》第16条参照)。

此要特别讨论的问题是,目前的可行性研究报告是针对固定资产投资审批而设计的,报告内容只有建设期没有运营期,笔者认为针对PPP项目,可行性研究报告中应处理项目运营期的技术、绩效考核与概算的问题,因此可行性研究报告的概算中应包括建设期与运营期的费用,目前许多工程咨询单位没有能力处理运营期的相关问题,导致与多项目名为PPP实质为没有运营期的BT项目。

第三节    报建审批程序

一、报建审批程序的几个关键部分

依据《清理报建审批事项实施方案》的规定,投资项目报建审批事项,是投资项目申请报告核准或者可行性研究报告批复之后、开工建设之前,由相关部门和单位依据法律法规向项目单位作出的行政审批事项,经清理后的报建审批事项为42项,其中最为关键的三部分,分别是用地审批、初步设计图审批、施工图审批,具体内容说明如下:

(一)用地审批

1.  以划拨方式提供国有土地使用权

在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证(《城乡规划法》第37条第1款参照)。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地(《城乡规划法》第37条第2款参照)。

2.  以出让方式提供国有土地使用权

在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权(《城乡规划法》第38条第1款参照)。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证(《城乡规划法》第38条第1款参照)。

(二)初步设计审批

1.  设计内容、审批权限以及概算控管

初步设计应当符合国家有关规定和可行性研究报告批复文件的有关要求,明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案,并据此编制投资概算。投资概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用(《政府直接投资项目管理办法》第19条第1款参照)。投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十的,或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的,项目单位应当报告项目审批部门。项目审批部门可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告(《政府直接投资项目管理办法》第20条第1款参照)。初步设计编制完成后,由项目单位按照规定程序报送项目审批部门审批。法律法规对直接投资项目的初步设计审批权限另有规定的,从其规定。经批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据(《政府直接投资项目管理办法》第21条第1款及第3款参照)。

2.  建设工程规划许可证的申请与核发

在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证(《城乡规划法》第21条第1款第2款参照)。

(三)施工图审批

由于不同的行业领域,施工图的审查规定与权限均不相同,本书仅以市政基础设施工程的施工图审查为例说明。依据2013年8月1日住建部出台的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第3条第2款及第3款的规定,《办法》所称的施工图审查,是指施工图审查机构按照有关法律、法规,对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。施工图审查应当坚持先勘察、后设计的原则。施工图未经审查合格的,不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动,以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理,应当以审查合格的施工图为依据。

此外,根据《建筑法》的规定,必须有满足施工要求的设计图纸,才能申请施工许可证(《建筑法》第8条参照),而有了施工许可证,项目现场才能合法开工。因此施工图审批阶段最核心的两件事就是审核施工图,并取得施工许可证。

有关于项目各阶段的投资管理深度,本书比较如图表4.1所示。

项目各阶段

投资管理深度

项目建议书

匡算

可行性研究报告

估算

初步设计

概算

施工图设计

预算

                   【图表4.1】 投资控管深度比较

二、“PPP+工程总承包模式”对报建审批程序的影响


依据《推进工程总承包发展的意见》的规定:“(四)工程总承包项目的发包阶段。建设单位可以根据项目特点,在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后,按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。”由此可知,工程总承包的建设单位可以在方案设计的阶段或是初步设计的阶段,进行工程总承包的发包;因此在“PPP+工程总承包模式”中,如果从工程总承包合同的角度,建设单位为项目公司,则应由项目公司应完成方案设计以或是初步设计的深度(此部分义务应通过PPP协议由项目公司转嫁给政府方),再由承包商接续完成后续设计及施工的工作,如果从PPP项目合同的角度,则应由政府方做到方案设计或是初步设计的深度,再由项目公司发包给承包商完成后续设计及施工的工作;因此从PPP项目合同角度,我们可以整理出政府方与项目公司有关设计深度分工的两个方案,具体内容如下表所示。


方案一

方案二

政府方

方案设计

方案设计、初步设计

项目公司

初步设计、施工图设计、施工

施工图设计、施工

        【图表4.2】“PPP+工程总承包模式”各方设计深度比较

 图表4.2中我们可以看得出在“PPP+工程总承包模式”下,根据政府方设计深度的不同,可以区分成两种方案,这两种方案的不同,决定了报建审批程序中的审批事项应由谁来取得,请读者看到图表4.3,图表中的城市规划与立项可研阶段属于投资审批程序,用地审批、初度设计审批、施工图审批属于报建程序;如果项目采取的是方案一,代表城市规划审批、立项可研审批(包含方案设计)以及用地审批,皆由政府方负责取得,项目公司负责取得初步设计以及施工图的审批;如果项目采取的是方案二,代表城市规划审批、立项可研审批(包含方案设计)、用地审批以及初步设计,皆由政府方负责取得,项目公司则负责取得施工图的审批。由于国内对于工程总承包模式的操作还在初步的阶段,因此笔者建议如果采取方案二,政府对于项目投资金额的控管会比较容易一些。

第四节    北京公共服务项目投资审批改革的试点

一、集体审议分别审批


二、优化流程简化程序


(一)简化项目启动及立项手续

(二)简化规划许可手续

(三)简化划拨用地报批手续

(四)简化施工招标投标手续

(五)简化施工审批手续

(六)简化水影响评价审查手续

三、精简审批加强监管


(一)简化交通及水务部门的评估审查

(二)取消改扩建项目的用地预审

(三)节水设施方案改为备案

(四)取消人防工程施工图备案

(五)范围外的项目不再开展水影响评价

四、实行告知承诺制

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