王守清:一直在路上的PPP行者

在时下的中国，一场自上而下、政府与民间联动的PPP模式正在如火如荼地进行。作为一项系统工程，PPP就是让专业的人做专业的事。而说到PPP领域的专家，有一个人不得不提，他就是清华大学土木水利学院建设管理系王守清教授。今天推送一篇《项目管理评论》2014年9月对王教授的封面专访文章，让我们走近王教授，了解他眼中的PPP。

多年来，王教授一直致力于推动PPP发展，先后发表近300篇论文，出版几十部著作，举办数百场关于PPP的培训、讲座。作为《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）起草小组的核心成员，他为立法工作的加快完成尽职尽责。他同时还担任全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长，为培养项目管理的后备人才呕心沥血。

人们常说，身体和心，总有一个要在路上。而对于王守清教授来说，他却是读万卷书，行万里路，身体和心同时都在路上。他18年来一心扑在PPP模式的教学、研究上，治学严谨，学术成果丰硕，至今共发表近300篇论文，出版几十部著作。同时，因为国内外的邀请不断，他经常奔波在路上，风尘仆仆赶往各地，给政府机关和企业去做关于PPP的培训和参加学术活动，倾情为PPP的普及推广而大声鼓与呼。

对于当下的PPP热潮，王教授有着自己的冷静观察和深刻思考。他表示，从专业性的角度，政企谈判签约与合作时，官员“斗不过”企业家，只有提高官员能力，做好顶层设计，加快法治和制度体系建设，公平分担风险，加强监管，保护公众利益，才能保证PPP项目的成功和可持续发展。

尽管从20世纪80年代开始，我国就已经开始了PPP模式及各种演变模式的应用(特别是20世纪80年代后期至90年代后期以外商为主导的BOT，以及20世纪90年代后期至今以国企为主导的BT)，但由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体，对于PPP的理解，还有一些问题需要澄清。

根据长期的研究经验，王教授指出，我国PPP中的“私”并不是单指私营经济主体。经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓“公”与“私”的区别更应强调的是资本目的的“公”与“私”。在我国，“公”应该指追求社会公益性，“私”应该指追求经济利益，两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别，而是追求公共利益与追求经济利益的区别。当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，也具有逐利性，并非以追求公共利益为最高目的，因此可以认定为PPP中的“私营投资主体”，除非该国企是受签约方政府直接管辖操控的，但我国国企具有民企所不具有的先天优势，故应限制国企在项目公司中的股份比例，以发挥民企的能动性和创造性。基于我国实际情况，建议将PPP称为“政企合作”，既简洁直接，也易与国际接轨。

尽管各国和有关国际机构对于PPP的理解不尽一致，但王教授说，国际上对PPP模式还是达成了一些共识。

第一，必须应用PPP。如果所有公共产品(包括准公共产品，下同)全部由政府独自承担，则会因为政府资金不足造成公共产品供给不足，或者因为政府机构所存在的内在缺陷及政府供给与市场需求失配带来高成本、低效率和高风险等问题。然而，如果把公共产品完全交给企业去做，则可能由于企业以利润最大化为目标，忽视社会责任，造成对公众不公平等问题。因此，推行PPP模式，政府和企业在合作中发挥各自优势，既可以解决政府资金不足的问题，又可以提高供给公共产品的效率。

第二，PPP非常复杂，涉及面广。PPP项目是一项复杂的系统工程，涉及众多法律关系和主管单位，涵盖工程、融资、法律、经济和管理等众多学科，投资规模大，时间跨度长，风险因素多，参与或涉及者众多并且各方之间的关系也错综复杂。同时，由于各项目的具体实施条件各不相同，常常是无先例可循，更增加了项目的复杂性。

第三，不是所有的项目都可以用PPP。全世界PPP做得较好的国家，其公共项目采用PPP模式的也不过10%?20%，这是因为，提供公共产品终归是政府的责任，不能完全推向市场，并且按照发达国家的实践经验总结，PPP的效率也并没有理论上所说的那么高。

推广PPP模式，意在实现1+1>2的目标。但要想如愿，王教授认为，关键取决于如下因素：一是项目所在地必须加强法治，政府要守信用，这是首要条件，否则投资者不敢长期投资。二是最好有相应的立法，即PPP法，以解决与其他法律规范冲突的问题。三是各方都要有契约精神，在现有法律框架下签订合同并严格遵守。四是要符合专业性要求，PPP项目对政府来说，应做到物有所值(Value for Money)，既缓解政府资金压力，又提高效率;而对企业来说，财务上可行，有适当的盈利空间。

但一个不容忽视的问题是，中国目前存在政府部门条块分割的现象，PPP的事情现在也是各部委都在发声，但各种声音并不完全相同。

对此现象，王教授分析，正像前面提到的，PPP因为涉及面太广，在行政管理上没有任何一个部委的职能可以全面覆盖PPP。他主张要顺应我国的政治制度，做好顶层设计，可以设立中央和省级的专门PPP机构，最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的，但要明确牵头负责部门，如由发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡等，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。

此外，在市级地方政府也应设立实体或虚拟的PPP中心，以协调或综合各部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级确定，建立一站式谈判和审批机制以提高效率，规范运作，也可避免各地政府盲目上项目，特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。

虽然政府在PPP合同中具有特权，相对主体即企业却处于劣势地位，但王教授风趣地说：“官员是‘斗不过’企业家的。”他解释，这不是从权力上来说，而是从专业性的角度，一是做事态度上，企业花了自己的钱，肯定会用心做好，而政府不是花自己的钱，其用心程度可能稍差一些;二是精力投入上，官员每天忙于事务性的工作，虽然很勤奋好学，但花在PPP项目上的时间毕竟有限;三是有些地方官员PPP决策不当时，因面子和责任等种种原因，可能无法及时纠正或总结与传播经验教训。

为避免此种问题，也因为提供公共产品的终极责任还是政府的，故政府应加强对PPP项目的监管，以确保获得政府授权的企业所提供的产品满足要求。王教授建议可以从以下几方面发力。

首先， 加强准入监管和绩效监管。PPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等)。准入监管的目的在于剔除不能实现物有所值的PPP项目方案和企业，以提高效率;绩效监管的目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。

其次，建立统一的项目信息发布机制。不仅要向全国人民代表大会，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开、公平和公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究、总结和传播经验教训，包括对相关官员进行培训，进行能力建设，以实现知识管理，不断优化和改进PPP模式的应用。

最后，建立公众参与决策和监管机制。公共产品关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从可研、立项、招投标开始，一直到签约、设计、建设和运行等全过程，都应采取各种形式和措施进行广泛深入的宣传、报道，征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议，做到公开、透明，处在社会公众和媒体的严格监督下，并积极发挥独立第三方咨询机构的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。

合理分担风险直接关系到协议各方的经济利益，是PPP项目成功的又一个重要因素。风险分担的不合理必然会增加协议一方的成本，从而影响合作方的积极性并可能导致项目失败。因此合理的风险分担原则必须具备两个功能：①减少风险发生的可能性、风险发生后造成的损失和风险管理的成本，使PPP项目对各方都具有吸引力;②培养各方理性和谨慎的行为，即各方要有能力控制分担给己方的风险，并为项目的成功而努力。

王教授说，目前，学术界和业界对PPP项目的风险分担原则已达成共识：一是由对风险最有控制力(或控制成本最低)的一方承担相应的风险;二是承担的风险程度与所得的回报大小相匹配;三是各方承担的风险要有上限，超过上限，应启动重新谈判或实施调节/调价机制。　

目前我国应用PPP中出现了一些问题，特别是出现了一些法律障碍以及一些地方政府不遵守合同或扯皮的现象，其中一个主要原因是，目前与PPP模式相关的法规政策层次较低，多为国务院/地方性行政法规或国务院部门/地方政府规章，尚未有国家层面的立法，权威性不够。另外，PPP项目的协议长达数年、十几年甚至数十年，地方政府可能换届多次，只有国家层面的完善的法律和制度体系，才能给企业特别是私营企业更强的信心，才能更好地保障企业的权益，从而更有效地吸引社会投资参与。因此，要应用好PPP模式，迫在眉睫的任务是构建一套国家层面的PPP法律和制度体系。

让人振奋的是，与PPP相关的立法工作今年已提速，全国人大决定由国务院负责，由发改委牵头研究、调研并起草“基础设施和公用事业特许经营法”(简称特许经营法，近似于PPP法)。

作为“特许经营法”起草小组核心成员，王教授表示，发改委已完成了第五稿，并作为征求意见稿于今年5月公开征求意见，7月召开过一次业界人士参与的研讨会，目前根据各方反馈意见正在修改完善中。

为提高“特许经营法”的立法质量，王教授建议，这套从国家层面制定的PPP法律，加上后续再出台的实施指南和示范合同模板等工具，内容应包括但不限于PPP及其应用范围的界定，项目的立项、评估、审批、监管流程和管理程序，选择投资者的程序和方法，各方的责权利，风险分担，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则(如采用权责发生制或收付实现制)，信息披露、监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央各部门或地方法规政策所带来的冲突，特别是处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》等未覆盖到或与PPP模式有冲突的内容。

王教授进一步指出，一定规模以上或跨区域的项目应由中央级PPP机构审批，其他由省级或市级PPP机构审批。PPP项目的立项和审批应重点考虑下列五个方面问题：①应该做哪个项目?所建议项目是否必须?如果必须，有哪些核心要求?②这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PP P模式做?采用PPP模式是否能实现物有所值?③如果决定采用PPP模式，应采用哪种具体模式(如BOT、BOOT、TOT等)?应考虑哪些要点?项目收益来自政府支付、用户支付还是二者共同支付?如何定价和调价?④如何选择合适的投资者?⑤如何监管投资者所提供的产品/服务是否符合要求?等等。上述关键原则和要点应写在前述“特许经营法”或相应指南和示范合同中。

虽然我国中央政府推进PPP模式应用的决心很大，但是未来一段时间内我们依然处在PPP初级阶段，并将持续一段时间。在国外，有不少成功经验可以借鉴。

王教授解释说，虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家，如1984年土耳其首先应用BOT模式于基础设施项目，但实际上全世界PPP模式运行比较规范的却是发达国家，根据APEC的看法，最好的当属加拿大、澳大利亚、英国等。总结它们的成功经验，无外乎这么几条：一是有完善的制度安排和信用体系;二是项目选择适当且项目要求(规划、范围、产量、质量等)明确;三是风险分担公平，合同规范，追求全生命效率;四是金融体系成熟，融资方便。

能者总是多劳的。除了是PPP方面的专家，王教授同时还担任全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)的组长。他说，自2004年国务院学位委员会办公室和全国工程专业学位研究生教育指导委员会正式批准开展项目管理领域工程硕士的培养以来，项目管理领域工程硕士的实考和录取人数连续数年在40个工程领域名列第一，占40个领域招生总人数的15%左右。其中，从2010年起，项目管理工程硕士每年招生录取人数一直高位稳定在1万人左右，而且生源质量(按GCT统考成绩看)也名列前茅。同时，协作组也深知质量是教育的生命线，是关键问题，花了大量的精力组织培养问题研讨、核心课程教学研讨、与国际权威机构PMI和IPMA合作等，致力于提高培养质量，逐步建立起了内部和外部的教育质量保障体系。