环保PPP项目存在六大问题

“有关PPP的问题，现在确实很热。”财政部部长肖捷在答中外记者提问时这样说到。但与“热”字本该有的热度相比，PPP项目的落地显得并不够热。

面对记者提问的“PPP落地率不高”问题，肖捷表示，PPP在中国还处于探索阶段，客观上，各方面对这个问题的认识和实践能力的提升，都需要一个过程。随着各项工作的推进，PPP项目落地周期已经开始缩短，落地速度也在加快。

除了落地率不高，环保领域PPP还存在项目质量不高、招标程序及文件的公正性和合理性弱、地方政府融资及偿债能力风险大等问题。对此，今年全国两会上，全国工商联环境商会就推进环保领域PPP项目实施递交了提案。

提案认为，环保领域PPP项目实施过程中，主要存在六个问题。

一是PPP项目库适合介入的环保项目较少。部分地方环保基础设施建设项目前期准备严重不足，边界条件不清晰。项目土地、规划、可行性研究论证、物有所值评价和财政承受能力论证报告等沦为形式虚设，项目风险管控难度较大。这表现为部分项目招标文件不具有执行性和操作性；前期招投标耗时长、手续费高，合同周期长，可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题，从而导致社会资本投资积极性不高。

二是招标程序及文件的公正性和合理性有待加强。招投标流程设置不合理，有的项目安装工程施工和监理招标，与勘查、设计、土建等项目招标分属不同部门，增加了制度性的交易成本；有的项目招标文件条款具有明显的倾向性，评标方法设置不科学。

此外，记者还发现，某些地方在拟定环保项目标书评审指标及评分标准时，将注册资本金等作为评标因素来衡量投标企业规模和实力，忽视了环境专业技能的要求，导致与资产体量大但环保业务占比极小的企业竞争时，多年专注环保业务的大部分企业整体处于劣势，侵犯了注册资本金较少的环保企业的正当合法权益。比如，广东揭阳市绿源垃圾处理与资源利用厂PPP项目，竞争性磋商文件中设置了“欧盟等发达国家”的加分项，业界对这种为特定企业“量身设置”的做法颇有争议。

三是项目建设重建轻运。环保产业链上下游环节利益分配失衡，部分建筑类企业中标环保项目后，在工程建设阶段获得高额利润，挤压了环境设施后期运营的合理必要成本，导致环保设施运营类项目及企业回报率下降，项目能否实现预期的环境功能还存在较大风险。

四是项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目，多以县域行政范围为单位进行项目招标，而这种以行政区域为自然边界的划分方式，不利于开展综合性环境整治，也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异性。

例如，垃圾焚烧项目若垃圾处理规模小，会导致经济性低且环境风险加大。而国外很多地区通过建设垃圾处理中心，将生活垃圾经过高效分选后，热值低的无机物填埋或资源化处理，热值高的有机物制成垃圾衍生燃料后集中处理，兼顾了无害化处理和资源化利用。

五是地方政府融资及偿债能力差异大。随着营业税改增值税及2014年新预算法修改，地方政府可控财政收入、举债能力降低，偿债能力不确定性增加，企业对不同地区地方政府付款能力、信誉等风险评估难度增大。

从回报机制来看，目前政府付费的PPP项目占到了50％以上。其中可行性缺口补助类项目约有30％，使用者付费的有15％～20％，这意味着绝大部分PPP项目都将涉及财政支出问题。企业能否从地方政府获得及时足额支付的项目应收账款，都将影响社会资本参与的积极性。

六是地方政府的信誉和契约精神不强。PPP项目基本为中长期，普遍在10年到30年之间，项目运营期内可能面临地方政府支付不及时、合同协议与新规章冲突等问题，这些会对项目稳定持续进行产生重要影响。

比如，西部某省边疆城市的水利工程项目，在企业施工到四分之一时，政府方中断合作，新调任领导欲改换其它公司承建，以致双方僵持不下。此外，个别地方政府为吸引社会资本参加本地的PPP项目，还存在招标文件弄虚作假、虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实行为。

对于这些问题，全国工商联环境商会给出了一些建议：

一是完善环境服务价格调整机制。建立动态或静态的价格调整机制，定期开展项目价费政策的督查评估。对于存量项目，按照协议达到价格调整的启动条件后，双方应开展价格调整谈判或及时召开听证会调价。加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障作出制度设计。督促地方政府编制中期财政规划，进行项目预算滚动管理，确保PPP项目支出列入年度预算。发挥价格杠杆的激励作用，对不达标排放的环保项目，实施环境服务费用扣减，以遏制环保产业恶性竞争；对采用新技术改造，使排放浓度低于原定标准的企业，给予适度经济奖励刺激，鼓励环境技术研发和增质提效。

二是推动建立环保PPP项目产业基金。环保基础设施项目体量大、投资金额高，企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。鼓励利用社保、险资、国有大型银行等低成本的政策性资金组建专项产业基金，通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。基金GP之一的环保公司出资比例较小，作为劣后级资金，险资出资等作为优先级资金，撬动银行贷款等筹集其余资金。尤其是国内环境修复行业，面临污染土地底数不清、商业模式不清晰的困境，可借鉴美国超级基金及我国社保制度，引导石油石化企业设立土壤修复基金或清洁基金。

三是完善项目招标投标监督管理机制。破除市场竞争壁垒，营造公平的竞争环境。规范项目招投标操作规程，规范各级机构项目库和专家库建设。实行失信企业监管制度，对招投标过程中出现的违规违法企业，根据具体情节，予以一定期限内取消投标资格，甚至给予退市的处罚。