PPP模式反映了现代公共设施和服务的生产方式的新的理念，首先必须由政府制定并执行相关的法律，形成公用事业吸引私人部门投资的制度环境，然后政府作为主要公共部门在其中选择合适的私人合作伙伴，并与之共同分担风险、分享收益。整个过程反映了公共部门的公共服务的生产者和提供者发生了职能分离，政府作为公共服务的提供者是其天职所在，不可规避，但却可以制定规则决定采用何种方式来生产公共服务。所以，在PPP模式中，政府至少承担着三重角色的责任和义务：规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者等。
1.规则制定者与执行者。确立允许通过私人部门参与公共服务的生产而更有效提供公共服务质量的目的，政府必须首先通过制定法律、法规等法律文件建立一个可吸引私人投资而又能实现公共利益的法律框架。
2.公共服务生产者、采购者和提供者。作为对民营化浪潮的反思结果，公私合作制首先意味着政府要更多地参与到项目之中。从项目一开始，公共部门和私人部门就会共同参与决策，共同参与公共产品的提供，并且共同承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢。
3.利益协调者和公共服务监管者。在PPP中，如一个基础设施项目，政府相对于私人部门而言在征用土地时具有更明显的协调各方利益的优势，或者私人部门与其他利益主体之间出现了法律争议，这项工作就应由政府来做，此时政府的角色更多的是一种利益协调者的身份出现。
二、PPP模式中法律纠纷解决机制
实施PPP模式之前建立有效的法律纠纷解决机制是非常必要的， 特许经营协议具有行政合同的“行政性”。行政主体与相对人订立行政合同的目的是出于履行行政管理职责的需要。它的出发点和最终目标都是为了实现行政管理目标或者说提供公共服务。
实际上，现有行政诉讼制度的设计仍无法为因行政合同引发的法律争议提供充分的诉讼救济，行政诉讼中原被告双方权利义务的单向性与行政合同的双务性必然引发矛盾。当然，鉴于我国现行行政诉讼制度的缺陷，为扩大其接受一些由于公私合作项目引发的法律纠纷的兼容性，有必要对之进行相应修改，如在诉讼中，对非法律强制性规定的合同内容的履行纠纷可以进行调解;诉讼中原则上不停止合同的履行，但如果不损及公共利益，也可以暂停履行合同;在法院的裁判形式上，对于行政机关行使主导性权利行为以及不履约行为可以运用行政诉讼中的维持、撤销或部分撤销、责令履行职责等判决形式，对行政合同的效力，具体行政行为的合法性、合理性，对因合同而产生的补偿或赔偿范围、数额等设立确认判决;确立人民法院在行政合同纠纷司法审判中的完全管辖权制度等。
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