土地一级开发是将毛地变净地、生地变熟地，增加可出让土地储量的重要手段，是地方政府的主要收入来源。但因其资金需求量大、融资困难，也令政府头疼不已。PPP被视为化解地方政府债风险、减轻财政压力的重要手段，对于地方政府而言如同天降祥瑞。那么目前PPP能否应用于土地一级开发？实操中表现为什么形式，存在什么问题呢？
PPP和土地一级开发的概念
PPP（Public-Private-Partnership）即政府与社会资本合作模式。在我国实际操作中，通常是指政府与社会资本在基础设施及公共服务领域进行合作，由社会资本一方承担投资、设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。
从目前的政策环境及PPP模式操作实践来看，对项目的运营权是社会资本介入的核心目的和主要资金回报保障，若社会资本对项目没有运营权，则无法适用PPP模式。
土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
关于PPP模式不能应用于土地一级开发的分析
若在土地一级开发中应用PPP模式，前提条件是社会资本方应对土地有规划权，并有权直接通过对开发达到建设条件的土地进行土地使用权出让、出租等经营行为获利以获得投资回报。但目前的法律背景和实际情况是：一方面，我国实行土地国有制和集体所有制两种所有制形式，土地所有权的征收征用、国有土地使用权的出让、出租均由政府垄断，不允许任何私人或私营机构经营土地；另一方面，现行政策不允许土地开发一、二级联动，即进行一级开发的主体不得参与二级市场的土地竞买、拟竞买土地使用权的开发商不得参与土地的搬迁。
以上说明，就我国目前的国情和政策环境而言，参与土地一级开发的企业，无法通过对其所开发土地进行经营或通过“使用者付费”等方式获得投资回报，其只能通过政府付费获得报酬，即土地一级开发不能采用PPP模式。
土地一级开发变相应用PPP模式的两种形式
但需要特别说明的是，土地一级开发实践中也并非绝不可能应用PPP模式，通过变相的方式应用也不鲜见，主要表现为两种形式：
（一）暗度陈仓型
即社会资本和政府达成默契，社会资本方（即一级开发企业）投资开发使土地具备建设条件（熟地）后，由政府通过土地补偿方式对一级开发企业进行回报。具体操作为：政府对达到建设条件的土地划分为多宗土地进行挂牌出让，并部分或全部由一级开发企业设立的子公司或其指定的特定企业低价摘牌，再由摘牌的公司通过转让公司股权的方式实现对土地使用权的转让，通过赚取土地差价实现投资回报。
（二）捆绑开发型
即将土地一级开发与区域性开发和经营（或其中的基础设施建设项目）进行捆绑，由社会资本一并投资建设，社会资本通过对片区整体经营的分成或通过对基建项目经营的收益弥补其投资、获得回报。如某地政府授权社会资本方（即一级开发企业）负责某区域土地一级开发，并负责投资建设该片区内的一个污水处理站项目，一级开发企业通过对该污水处理站项目一定年限内的经营收益获得整体投资回报。
但上述“暗度陈仓型”必然伴随着违规操作、暗箱操作，不符合土地出让公开、公平、公正的原则，是不合法的。而“捆绑开发型”则存在投资量大、回报困难等问题，现实中并不受青睐。所以，PPP模式依法合规应用于土地一级开发中，短期内难以实现，还需要法律制度和政策环境的进一步改革和完善。
? 《城市房地产管理法》第三十九条以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当……按照出让合同约定进行投资开发……属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。
?《物权法》第一百三十七条第二款工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
?国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》均规定，不得捆绑出让、“毛地”出让。
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