【律师视点】胡山峰:PPP项目研究之政府预算


来自:德衡律师集团     发表于:2019-09-12 09:03:19     浏览:112次


我国PPP项目经历2015年元年后已进入规范发展的新时期,在当前的经济环境和历史背景下,防范和化解风险任务艰巨,各级政府和社会资本方要想更好发挥出PPP模式的优势,必须防止PPP模式在执行中形成政府隐形债务。由此严格执行预算法,加强对政府付费的预算管理提升到更为重要的高度


2014年5月财政部设立PPP工作领导小组,自此我国PPP项目迎来大发展。同年8月31日全国人大十二届十次会议审议通过预算法修正案,开启预算全口径管理的新纪元,严格规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,同时从预算的职权管理、预算支出范围、预算的编制、审查批准、预算执行和预算调整等方面做出了详细的规定,随后与预算监管相关的各项政策陆续出台,比如《政府和社会资本方合作项目财政承受能力论证指引(财金2015-21号文)》、《政府和社会资本方合作项目财政管理暂行办法(财金2016-92号文)》、《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见(财预(2018-167号文))》,新预算法及相关政策体系上为PPP项目的落地执行提供了法律层面的支持和保障。



其一,项目列入预算承诺与年度预算的衔接


项目入库时政府会承诺PPP项目付费已列入预算,并已将项目政府支出责任列入中长期财政规划。但在进入项目运营期政府付费之前,仍然要经过将政府每年拟付费数额列入预算并提交同级人大表决的程序。由此导致前述政府承诺成为项目入库的形式要件,法律的保障作用大打折扣。基于上述情况,若在政府承诺时能进一步明确每年付费的数额并承诺按照此数额每年提交人大表决通过,可能更让社会资本方放心;


其二:政府预算付费应做到与社会资本方年报编制需要衔接


财金(2019)10号文进一步规定要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,项目操作中更加重视考核和付费的衔接。某一环境治理PPP项目实施方案原来规定绩效考核每年6月份和12月份各一次,考核完成后根据考核结果付费。实务中必须重视一个现实的问题,即社会资本方会在半年和整年分别披露半年报和年终报(上市公司更是如此),这就要求项目考核只有在每年 4月份和10月份完成,项目的付费在每年6月底和12月底前才能到帐。为最大限度的满足社会资本年报编制中体现利润的的需要,经专家们讨论形成一致意见,项目进入运营期到9月30日前作为一个单独考核期,考核完成后付费;以后每年10月份至次年3月份、次年4月份至10月份各作为一个考核付费周期。同时,根据考核付费时间运营首年预算仅列单独考核期政府补贴费用数额,以后每年再列入政府预算的数额则均是12个月的政府补贴费用之和。


第三:政府预算审批之前跨年度付费可先行支付


预算法第13条规定未列入审批预算的不能支出。政府付费预算一般在每年12月底编制,第二年1月份人大开会审议通过,待通过预算后就已1月底,社会资本方关心若将第二次考核付费的时间后移至第二年,是否会导致政府付费因当年预算未能完成审定而不到及时到位?预算法第54条规定,预算年度开始后各级预算草案在本级人大批准前,可以参照上一年的预算支出数额安排必须支出的项目支出,因此政府根据已审批的项目实施方案和项目合同约定在预算正式批复前付费是有明确法律依据的。


结 语

目前我国2014-2015年首批和第二笔PPP入库项目都即将进入PPP项目运营期,政府面临大量付费责任,政府监管机构和实施机构人员养成法律思维,认真学习并深入理解预算法,无疑将大大提高项目发展的质量和效益,促进我国PPP事业的发展行稳致远!


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胡山峰,北京德和衡(石家庄)律师事务所首席联席合伙人,石家庄办公室财政部PPP项目法律入库专家,河北省政府法制专家库专家、河北省律师协会PPP专业委员会委员。


胡山峰律师专注政府基础设施和工程施工领域相关研究十余年,现担任多地仲裁委员会仲裁员,在PPP项目合规整改与纠纷处置领域经验丰富,曾担任雄安新区对外高速PPP项目、石家庄滹沱河环境治理PPP项目、武汉市建委城市交通PPP项目、四川省西充县海绵城市PPP项目、河北省太行高速PPP项目、正定新区综合管廊PPP项目、周汉河环境治理PPP项目、保定市第二水表厂PPP项目、环北京城际铁路(涿州至涞水段)PPP项目等二十余个PPP项目专项法律顾问,项目总额超过500亿元。团队服务理念:专才专业,创造价值!


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