项目管理丨PPP模式的国际经验


来自:话梅糖工程众包     发表于:2016-05-28 00:08:06     浏览:419次

PPP模式自20世纪80年代末以来,作为一种新的市场化的公共服务供给机制在西方国家中被广泛应用,至今已有20多年的历程,期间尽管也有不同的声音、提出过这样那样的批评和质疑,但总体而言还是得到了越来越多国家的认可并付诸实践,不仅有成功的经验,也有失败的教训。

立法先行。法无授权不可为。任何新的行政行为的发生都必须有明确的法律依据。PPP模式作为政府与社会资本合作提供公共服务的新机制,不仅政府自身的行为要有相应的法律依据,社会资本进入公共服务领域更需要明确的法律规定。同时,由于PPP项目投入大,周期长,社会资本也必须依靠法律保护自己以规避风险。实践中,西方国家为了推进PPP项目往往都会先行立法,比如韩国就出台了专门的PPP法及实施细则。

我国虽然也有相应的法律规定,但基本上都是部门规章或地方性法规,不仅阶位不高,相互之间还存在冲突。如果目前由全国人大制定统一的政府与社会资本合作的基本法条件暂不成熟的话,至少也要法出一门,对PPP项目的主体资格、适用范围、项目立项、管理、收费标准、排他性规定、争端解决机制,以及移交等环节作出系统、统一的规范,以明确PPP各参与方的权利义务,使项目全周期各环节有法可依。

由专门的权威机构负责PPP模式的规制和管理。由一个专门的权威机构来对PPP模式进行统一规制和管理的好处就是它相对独立,因此可以站在公共利益而不是部门利益的视角规制和管理PPP项目,既避免了部门利益的绑架,也避免了政出多门。

我国虽然在财政部下也设立了一个PPP中心,但权威性显然不够,也没有改变政出多门的现状,目前我国有关PPP项目的规制和管理部门不仅有财政部还有发改委等。

确保竞争。竞争是PPP模式发挥作用的前提。我们之所以要用PPP模式取代政府独家供给公共服务的传统模式,最核心的原因就是希望借助PPP模式将竞争机制引入到公共服务的供给之中。所以,西方各国在推进本国PPP模式的发展中都十分注重竞争机制的引入。我国虽然也有竞争性投标的相关规定,但投标过程形式化、官员干预、串标、围标等现象经常发生,真正的竞争机制并没有建立起来。

以公开透明预防可能的腐败。由于应用PPP模式的公共服务领域所牵涉的资金量往往很大,社会资本为了获得PPP项目的主体资格,是有可能通过贿赂、权钱交易、官商勾结等手段绑架公共权力来寻求更高利润的。所以,就腐败的可能性而言,社会资本参与公共服务的提供并不比政府独家提供更低。

因此,在PPP模式中如何防范可能的腐败问题,也是各国在探索PPP模式中不可回避的课题。而各国探索中一个值得我们借鉴的做法就是尽可能地公开和透明。比如英国2012年颁布的《标准化PF2合同》中,就突出强调了公开透明原则。具体措施包括:要求政府是股东的所有项目,发布年度报告,详细项目信息和财务信息;要求所有社会资本提供实际的和预计的股权回报信息,并在政府网站上发布,对项目进展状态要进行持续更新;出版大众容易获取并理解的以往PPP项目信息等。同时,要求提高投资人资本金回报和长期项目债务的透明度,每年公布政府持有股权的PPP项目详细的年报及财务报告等。

覆盖项目全生命周期的监督和评审。为了保证PPP项目的运行符合物有所值原则,真正为公众提供物美价廉的公共产品和服务,西方国家还建立了覆盖项目全生命周期的监督和评审制度。

此外,英国在《标准化PF2合同》中还规定政府和承包人应对PPP项目进行年度评审和合同效率评审。

其中年度评审的要求包括:

  • 承包人应向政府报告政府所关心的任何合同问题以及承包人履约情况;政府和承包人应考虑任何进一步改进效率的建议。

  • 承包人应提交建议书说明,包括如何处理尚未履约的服务、如何处理年度审核报告中所提出的问题以及政府所提出的其他相关问题。

  • 政府要提供关于设施当前和未来运行的要求以及这些要求对服务带来的影响。

合同效率评审的要求则包括:

  • 承包人应采取促使服务持续改进的方法,与政府一起工作,识别履约、效率以及设施和服务性能的改进机会。

  • 以2.5年为一个周期,承包人和政府一起进行合同效率评审,以保证承包人为政府提供适宜的服务和设施。

  • 政府和承包人通过评审会议阐述合同效率概况;讨论效率改进应该关注的事宜。

  • 承包人应编制合同改进记录,并在合同效率评审日前30天提交政府。

  • 合同改进报告应包括承包人改进服务效率所采取的措施以及将来为合同改进而采取的承包人服务变化和政府服务变化。

  • 财务总结,识别所有效率改进机会对成本所带来的影响。

这种监督和评审不仅可以有效防止PPP项目偏离合同要求和公共利益,同时又可以随时根据情况变化而作出相应的调整。

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