【学术篇】PPP项目与两标并一标,争议不断为哪般?

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第九条第(三)项规定：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。这种合并招标的行为，简称“两标并一标”。

但PPP项目为何就可以据此实行两标并一标呢？这还需从以下两个法律说起。

1999年8月30日，全国人民代表大会常务委员会颁布《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），其中第二条规定：在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会又发布了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），同样第二条也规定了其适用范围：在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法，而其中所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。两法一前一后实行之后，在实践中发生了一定的冲突，但在《政府采购法》中第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。因此，两法相互区别却又有联系。

PPP项目采购作为一种政府采购行为应适用政府采购的法律规定，即第一标——对社会资本的选择适用《政府采购法》。但是，PPP项目也并非绝对排斥《招标投标法》，PPP项目通常包含工程的施工、设计、监理等内容，其相关单位的选择就应采用招投标方式。依据上述《政府采购法》第四条规定，PPP项目中的第二标——对施工单位的选择就应适用《招标投标法》相关规定。因此，第二标便可依据《招标投标法实施条例》第九条第(三)项规定，实行两标并一标。但需注意的是，该条规定中隐含的前提条件：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人。后于2016年10月11日财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文）中的第九条又对上述做法给予了肯定。

虽然两标并一标行为有了法律保障，但在实践中仍有地方对该行为存在质疑。法律规定暂且还不能面面俱到，但该行为是否“经济”才是其值得认可的要害。下面将从经济学角度探其存在的必要性。

基于激励理论，当PPP项目投资利润低、对社会资本吸引力小时，便可以采取“两标并一标”的行为激励承包商积极投标，获取PPP项目合同约定价格及期限的项目施工承包权。只有其主导施工承包权，才可能从施工单位获取一部分收益，以补贴其融资部分亏损。所以含施工部分的PPP项目更受社会资本欢迎，诱惑力更大，更有利于吸引社会资本积极投标。

PPP项目中社会资本方的招标程序，以及在符合法定条件下必须进行招标确定的项目施工单位的招标程序较为繁琐，这给PPP项目实践操作在时间上、过程中带来了很大的工作量。根据《招标投标法》及其实施条例规定，从招标公告到投标、评标、定标，完成全部流程一般都需要较长时间，而且招标人若不具备法律规定的招标文件编制能力和评标能力，还需依法委托招标代理机构，并需邀请外部评标专家。在该过程中，政府和各方均需付出大量的时间和成本，这有悖于PPP模式降低全生命周期成本、提高项目管理效率的预期目标。

由于交易的不确定性，二次招标会使得情况变得更加复杂。为此，业主等各方必须付出更多的搜寻成本、信息成本、议价成本等等，交易时间也会延长。由此导致交易成本增加，同时，项目管理的效率也大为降低。因此，采取“两标并一标的”行为，可以改善上述行为。