PPP模式作为一种政府采购模式,无论采用何种实现方式及其相应的付费方式,但都必然发生财政支付。因而,财政承受能力论证成为PPP项目咨询非常重要的一环,也是政府决策必不可少的重要依据。
(1)概念。财政承受能力论证,是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目的财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定性和定量分析方法,论证结论分为“通过论证”“未通过论证”。只有“通过”的项目,财政部门才将其作为必须履行的财政支出责任,列入年度财政预算及中长期财政规划;而论证“未通过”的项目,则不宜采用PPP模式。由此可见,财政承受能力论证在PPP项目咨询的各个环节中的关键地位与作用。
(2)步骤。财政承受能力论证的第一步是财政支出责任的识别。财政支出责任包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任。
股权投资支出责任。在政府与社会资本共同出资组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权支出责任。
运营补贴支出责任。政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补贴模式下,承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。
风险承担支出责任。项目实施中政府所承担的风险带来的财政或有支出责任。通常政府承担的风险有法律风险、政策风险、最低需求风险,以及因政府方原因导致的项目合同终止等突发情况。这些风险均产生财政或有支出责任。
配套投入支出责任。通常包括土地征用、相关的配套设施、投资补助、贷款利息等,这些支出责任由合同约定。
财政承受能力论证的第二步是支出测算。支出测算应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生的概率,对全生命周期内的支出责任分别测算。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金【2015】21号)对测算公式、对于贴现率、合理利润率均有具体规定。
财政承受能力论证的第三步是能力评估。能力评估包括财政支出能力评估和行业与领域平衡性评估,重点是财政支付能力评估。财政支付能力评估,根据PPP项目的财政支出责任,评估实施PPP项目后对当前及今后年度财政支出的影响,若该项目的支出责任再加上已通过且正在实施的全部项目的支出责任分年度合计,不超过年度公共预算的10%的话,评估则可通过。评估通过并经同级政府同意的项目,财政部门将项目列入PPP项目目录,并列入财政年度预算和中长期财政规划,确保支付和政府信用。
(四)草拟PPP项目合同
前面已经讲到,PPP项目合同是一个合同体系,在这个体系中居于核心地位的是政府与社会资本签订的“PPP项目合同”。下面介绍在PPP项目咨询过程中如何草拟好PPP项目合同的一些要求。
一是要充分认识PPP项目合同的长期性、复杂性、多样性。
草拟合同应依据财政部、国家发展改革委分别出台的《PPP项目合同指南》的基本要求,充分考虑项目所处地域、行业、市场环境等不同情况,合作各方的合作意愿、风险偏好、谈判能力的差异等,科学、公平、合理、合法地设计合同条款。目前,无论财政部还是国家发展改革委,均未出台PPP项目合同示范文本,只出台了《指南》。两部门的《指南》,基本要求是一致的,细节上有所差异,财政部的《指南》操作性更强一些。大家在实际工作中,可以重点依据财政部的《指南》,结合国家发展改革委的《指南》,充分考虑项目的具体实际,科学合理地草拟好PPP项目合同。
二是要特别重视合同边界条件。
PPP项目合同的核心内容是设定边界条件,其内容一般包括权利义务边界条件、交易边界条件、履约保障边界条件和调整衔接边界条件。
权利义务边界条件,主要是明确界定项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配。其中资产权属应明确界定PPP项目在各个合作阶段有形和无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。这里特别指出一点,PPP项目的土地一般为政府划拨,在合同中应明确未经政府批准,项目公司不得将土地使用权转让或用于该项目以外的用途。
交易边界条件,包括合作期限、回报机制、收费定价调整机制。
履约保障边界条件,包括强制性保险和由采购竞争保函(投标保函)、建设履约保函、运营维护保函、移交保函等所构成的保障体系。
调整衔接边界条件,主要包括应急处置、临时接管、提前终止、合同延期、新增改扩建需求等。
前提条件,又称为先决条件,指PPP项目合同某些条款生效必需满足的特定条件。常见的前提条件有:
完成融资交割。完成融资交割是PPP项目合同中最基本的前提条件。PPP项目中的社会资本,往往会通过融资来解决建设与运营的资金。在融资过程中金融机构或其他融资方会要求社会资本方提供所需融资文件,重点是满足该PPP项目获得资金的所有前提条件或者能被豁免。完成融资交割,则标志该PPP项目的资金得到了保证。
获得项目审批。一般由政府方或项目公司负责。
保险已经生效。由项目公司负责。
项目实施相关的其他主要合同已经签订。项目公司负责。
PPP项目合同前提条件,会因行业不同而有所差异,在咨询过程中可以结合实际来设定。
3.了解开展PPP项目咨询服务的入门要求。
一是财政部PPP中心2016年在网上发布的《关于征集政府和社会资本合作(PPP)专业咨询机构的公告》,我将该公告的“报名资格”抄录如下:
(1)符合《政府采购法》第二十二条规定,即具有独立承担民事责任能力;具有良好的商业信誉和健全的财务制度;有依法纳税和社会保险资金的良好记录;参加正采购活动前三年内在经营中没有违法记录;法律法规规定的其他条件。
(2)熟悉PPP政策,机构或机构多名骨干近三年有PPP经验。
(3)在供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管网、轨道交通、医疗、养老等基础设施和公共服务领域有较强的PPP咨询能力;
(4)由法律、技术、金融、财务、环保等方面的专家或有稳定的外部顾问合作团队。
从一些率先进入PPP项目咨询服务市场的企业经验看,具有以下资质、资格的企业具有入库的基础:工程咨询企业(发展改革部门颁发资质);会计师事务所(财政部门颁发资质);工程造价咨询企业(建设部门颁发资质);招标代理企业(建设部门颁发资质);政府采购代理企业(财政部门颁发资质);资产评估企业(财政部颁发资质);工程监理企业(建设部门颁发资质)。我个人觉得,上述七类专业咨询企业中,最贴近PPP项目咨询市场,尤其是新建PPP项目咨询市场的,应当是同时具有会计师事务和工程造价咨询两类资质的企业。从PPP项目咨询的实践看,同时具有这两类资质的企业,造价工程师和会计师两类专业人员在专业领域可以做到相互补充、相得益彰。
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