PPP采购过程中的几点注意事项----之某区基础设施工程PPP项目

    2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），2015年12月31日，财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号），对政府采购PPP项目的流程进行了进一步规范。

    目前PPP项目的实操主要分为三大阶段，详见图1 PPP项目实操主要流程图。

一、调研阶段

    该阶段主要工作内容包括：签订PPP咨询合同、成立项目组，开展前期尽职调查，进行可行性研究。

二、准备阶段

    该阶段主要工作内容包括：编制初步实施方案、进行物有所值评价，通过定性评价和定量评价后，对于需要进行财政承受能力论证的项目开展财政承受能力论证，同时修改完善实施方案并报批。

三、采购阶段

    该阶段主要工作内容包括：编制采购文件、起草项目合同，进行资格预审，招标产生预中标社会资本，协助招标人进行合同谈判，最终确认中标社会资本、草签项目合同。

                                               图1  PPP项目实操主要流程图

    以某区基础设施工程PPP项目为例，简要分析一下该项目采购过程中的一些重点和难点。

    某区基础设施工程PPP项目共包含多个子项目，共分为三个标段。该项目牵头部门为某区财政局，实施部门为某区住房和城乡建设管理局。该项目包含的多个子项目进度不一，少部分子项目完成可行性研究报告编制、极少部分子项目取得可行性研究报告批复、初步设计概算批复或规划意见书，因此项目的总体设计具有一定的复杂性和不可预见性，增大了本项目在尽职调查、物有所值评价和实施方案编制、合同撰写和招标过程中的难度系数，如若前期工作不细致、考虑不全面、风险预估不足，会导致后续招标失败、项目难以落地或后续执行过程中难以落实。

    下面简要列举该项目采购过程中的一些重难点分析及主要应对措施：

一、招标法律体系的选择

    PPP项目实施环节的招标代理工作不同于常规项目的招标，政府采购法和招投标法是目前并行的两套法律体系，而对于两套法律体系依据的选择，直接影响后续的招投标工作的监管体系、公告发布媒介以及评标打分办法的设定等。

    该项目的付费机制为政府购买服务，从政府购买服务角度应遵循政府采购法律体系；而该项目所包含的多个子项目均涉及到工程建设，从项目实施和管理角度应遵循招投标法律体系。结合该项目特点，我们与当地政府采购管理部门和建设工程交易中心进行了充分沟通，由于该项目目前子项目进度不一、不具备在单一监管体系下监管的条件，最终确定以政府采购法律体系为主要依据、以政府采购监管部门的监管为主，同时参照招投标法律体系为辅、接受当地建设工程交易中心的监督。

二、招标方式的选择

    根据财金[2014]113号和财库[2014]215号文的规定，PPP项目的采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。

    对于PPP项目选择社会资本是否可以实现“两标并一标”，即中标社会资本是否可以直接作为施工总承包单位不需进行二次招标目前尚无明确的法律规定，且在业界存在争议。根据《招投标法实施条例》第九条规定：“已通过招标方式选定的特许经营的项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标”。

    通过与当地建设工程交易中心的充分沟通，最终确定该项目采取资格预审 公开招标的方式。

三、主要流程和公告发布媒介

    该项目在招标工作程序确定方面，面对政出多门、而市场又无执行惯例的情况下，确定招标工作程序以“规范、合理、从严”为原则，如在招投标过程时限相关强条、专家抽取、公示公告环节等方面，始终坚持规范、合理、从严的原则，以降低规避风险。为兼顾政府采购体系和建设工程交易中心两套体系的监管，该项目最终确定在中国政府采购网、中国采购与招标网、省政府采购网、省招标投标综合网等媒介同步发布。

四、资格预审文件的编制

    从“两标并一标”的角度，该项目设置社会资本的资格条件时主要从《中华人民共和国政府采购法》二十二条规定、施工总承包的资质条件、资金实力、同类项目业绩、资信等级、联合体投标的要求等几个方面考虑。

    资格审查的评分指标设置时主要从企业的管理水平和优势占10分（如质量体系、环境管理体系、安全管理体系等认证），资金实力占75分（负债率、营业收入、资金证明、授信额度、资产实力、合理化建议等），同类项目业绩占15分三大方面进行考虑。

五、招标文件的编制

    PPP项目实施方案是否合理完整，物有所值和财政承受能力论证是否科学可行，直接决定了后续选择社会资本工作的难易程度和工作量的多少。PPP项目招标文件中涉及到政府与社会资本合作的边界条件以及PPP项目合同内容均与项目发起、论证阶段的决策、整个项目的后续建设程序、监管模式等密切相关，由于该项目前期实施方案论证时间紧、任务重、项目复杂、政府方重视程度不够等原因导致后续招标文件编制时针对项目的核心边界条件（合作期限、交易结构、项目公司设立、融资、监管、回报机制等）、PPP项目合同、评分办法等与政府方进行了频繁多次的沟通。

1、政府和社会资本工作界面的划分

     由于该项目每一标段项目下均包含多个子项目，各子项目的前期进展情况不一、前期工作实施主体各异，因此对政府方在项目进展的何种阶段进行移交社会资本方需要做出明确的界定，如工程实施过程中立项、勘察设计、造价咨询、监理等委托方式及承担主体，双方的认价机制如何设定，政府方出资代表监督职责、政府各监管部门的职责等，在招标文件的核心边界条件和PPP合同中均应有相应的约定，才能减少双方实施过程中的矛盾、冲突和摩擦，才能有效加强项目推进、减少项目难以实施进行的风险。

    该项目最终确定由政府方负责自各子项目立项开始至财政评审完成工程量清单控制价止期间的所有工程建设基本程序所需的前期工作及监理招标，然后将所有资料移交给社会资本。

2、回报机制和投标报价

    PPP项目得以顺利实施的核心因素是项目的回报机制和边界条件。回报机制的设定基础依赖于财务模型搭建的优劣，财务模型搭建过程中需要充分考虑政府财政承受能力和重要边界条件指标（如合作期限的界定、交易结构、资本回收方式、建设期利息、投资年化收益率、计算基数选取、资本回收节点、融资模式等），对于多个子项目打包的基础设施类PPP项目在选择招标报价指标设计中容易出现招标报价指标与财务模型分析数据严重脱节的情况，导致招标流于形式、合同签署形同虚设，在项目后续实施过程中埋下了重大隐患。只有将财务模型分析的数据与实际招标条件进行有效结合，才能够实现保障PPP项目的落地。

    该项目采用政府付费，由两部分组成：可用性服务费和运维绩效服务费。可用性服务费自项目运营之日起12个月内支付一次，分年度平均等额支付。

    由于该项目由多个子项目组成，且各子项目进度不一、投资不确定，因此根据可用性服务费的计算公式，投标报价中采用费率报价的方式，设定了两个报价指标：（一）工程费用（以结算审计审定的金额为基准）的下浮费率和（二）投资年化收益率（设定最高投标限价为8%）。

3、评分指标

    该项目对社会资本的要求不仅包含投资要求，还包含了后续的建设施工和运营管理。因此该项目在设置评分指标时，主要从资金实力（存款证明）、融资实力、项目公司的组织与管理、财务方案、建设运维方案、PPP项目合同响应方案、投标报价等方面考虑。

    其中：关于投标报价分值权重的设置，通常目前以政府采购法律体系为依据（价格分权重占10%-30%，且综合评分时投标报价得分的计算以报价最低者作为评标基准价）和以招投标法律体系为依据（价格分权重及计算方法无明确限制）两种方式，该项目以政府采购作为主要的监管体系、同时兼顾地方建设工程交易中心的监管的角度出发，为其招标过程的规范化和合理化，最终选择以政府采购法律体系作为投标报价的分值设置依据，但可能存在社会资本恶意低价竞争的风险，因此其合理性值得进一步研究探讨。

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