【PPP必知】PPP100问(上)

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1、PPP是哪三个P，含义？

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

2、PPP模式中private指的是何种主体，是否可以有政府的参与，是否可以有外国资本？

Private的意思是“私人的”，与代表公共利益的政府相对。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第二条：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”可见，作为private的社会资本，可以是建立现代企业制度的境内和境外企业法人，境内企业法人当然也包括国有资本参股控股的企业，只是本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业不能作为本级政府的PPP项目的社会资本。

3、PPP中社会资本是投资人的角色吗？

PPP项目中社会资本的其中一个角色是投资人，但社会资本是参与到PPP项目的整个过程中：在组建项目公司阶段，社会资本是出资人；项目公司成立后，社会资本是股东，对项目公司进行融资；PPP项目建设阶段，社会资本可以按照国家法律法规规定的要求和程序自行或委托他人承揽工程建设，作为施工单位；建设完工后，社会资本作为项目公司的股东需要通过项目公司对项目进行经营管理。因此，PPP项目中的社会资本不单是投资人的角色。

4、PPP模式适合哪些项目？

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中规定项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。发改委规定的范围比财政部的规定范围更宽，所属领域的社会层次也更高。

5、PPP模式指的是一种模式还是多种模式？

PPP模式有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含TOT、BOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担、利益共享机制和项目的衡工量值。

因此，PPP可以通过多种模式来操作。

6、PPP模式的分类？

PPP模式的分类如下：

   7、PPP模式与BOT方式的区别辨析？

（一）共同点

1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。

2、两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。

3、两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。

（二）区别

1、组织机构设置不同

以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

2、运行程序不同

BOT模式运行程序包括：确立项目阶段--招投标--成立项目公司--项目融资--项目建设--项目运营管理--项目移交。

PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司--确立项目--成立项目公司--招投标和项目融资--项目建设--项目运行管理—项目移交。

8、PPP模式的优势有哪些？

（1）将市场化的公共产品和服务交由市场化完成，政府的资金投放到收回继续的又不适宜市场化的重点领域，促进政府职能的转变，从当事人变为局外人、监管者，改变了传统政企关系；

（2）投资收益主要通过项目运营收入实现，减少了政府的负债，实现融资、运营等商业风险的转移；

（3）有利于充分利用私企先进技术和管理经验，降低成本，提高效率；

（4）政府和私企共同参与项目建设运营，可达成互利合作目标。

9、PPP项目的主要参与方有哪些？

PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、产品或服务购买方、保险公司以及专业机构等。

10、财政部门“政府和社会资本合作中心”的职责是什么？

“政府和社会资本合作中心”主要承担政府和社会资本合作（PPP）相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作。具体职责包括：

（一）收集整理国内外PPP相关的理论与案例分析，研究PPP项目实践中政府采购、预算管理、投融资机制、风险控制等问题。

（二）制定PPP操作指引、合同指南，协助政府筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定规范的PPP项目流程等，开展PPP示范项目建设。

（三）开展咨询培训，在PPP项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持；开展培训提高PPP工作人员的业务能力。

（四）通过股权、贷款和担保等方式支持PPP项目融资，推动融资便利化。

（五）建立PPP信息平台，完善统计制度。

（六）开展与国际组织和机构的PPP工作合作与交流。

11、PPP项目的主要操作流程？

    PPP项目的主要操作流程如下图：

整个PPP项目分为项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段的活动。

12、PPP项目由谁发起？

对于PPP项目，政府和社会资本都可以发起，以政府发起为主。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可以从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

13、PPP项目确定前从哪几个方面进行审查识别？

主要从以下几个方面审查PPP项目：

（1）项目建设的必要性及合规性；

（2）PPP模式的适用性；

（3）物有所值评估、财政承受能力验证。

14、不同类型的项目如何选择操作模式？

PPP项目的操作模式可以按照以下原则选择：

（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

15、PPP项目实施方案应包含哪些内容？

编制实施方案应明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式的选择等。

16、PPP项目实施方案具体由哪级机关审核？

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第十二条：“财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。”因此本级政府审核即可。

17、政府选择PPP项目社会资本的标准？

地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。

18、选定社会资本的方式有哪几种？常用的是那种？

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）第四条：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。”

可见，PPP项目选定社会资本的方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式，目前实践中PPP项目常用的选定社会资本的方式为公开招标和竞争性磋商方式。

19、财库（2014）214号文所指的“竞争性磋商”采购方式与“竞争性谈判”有何不同？

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）第二条“本办法所称竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。”

“竞争性谈判”是我国《政府采购法》第26条规定的政府采购方式的一种，传统非招标采购方式的“竞争性谈判”“单一来源采购”、“询价”都要以对采购标的的质、量、价在采购活动实施之前就要形成基本判断作为前提，这显然与社会服务类型的多样化以及政府服务需求的深度要求不相适应。而以“竞争性磋商”方式处理“政府购买服务项目”可以解决在政府只能提出服务结果、目标，而对于服务过程、服务方式、服务质量评价还无法确定时，如何通过协商机制比选潜在供应商，以充分适应当前政府对社会服务的广泛采购需求。

此外，《竞争性磋商办法》将“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”这一以前没有做出专门规定的内容，纳入“竞争性磋商”采购方式适用的范围。一方面体现国家对科学技术生产力的重视，另一方面也是为了解决部分科研项目供应商不足三家，又不具备“单一来源采购”、“询价”方式采购的现实难题。

可以明确：“竞争性磋商”采购方式的适用核心即是政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需服务事项。毫无疑问，大量的PPP项目也都会通过“竞争性磋商”方式在政府与投资人之间形成双向选择。

20、房地产开发商是否可以作为PPP中的社会资本方？

房地产开发商可以作为PPP中的社会资本方。国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发[2013]96号）规定的政府向社会力量购买服务的承接主体为：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。

符合以上条件的房地产开发公司可以作为政府购买服务的承接主体，即PPP项目的社会资本方。

21、采用PPP模式合作，必须要成立项目公司吗？

PPP项目的核心在于政府与社会资本结成一种平等的合作关系，以达到互利共赢、公担风险、共享利益的目的，项目公司不是必须的，只是为了运营中风险防范的需要，社会资本方可以成立项目公司，即特殊目的公司（SPV）。如果政府投资入股，则通过公司章程规范和约束政府方和社会资本方的权利义务关系。政府投资入股也不是必须的，而是授权政府自行决定。

22、项目公司如何设立、出资？

社会资本在得到确定或中标后，基本都会设立一个有限责任公司，即项目公司（SPC或SPV），以项目公司的名义实施PPP项目。投资人对PPP项目公司的出资没有明确和专门的法律规定。

项目公司对项目的出资，依照国务院2009年5月25日发布的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2004年4月26日发布的《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、1996年8月23日发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》等，投资人（中标人）出资占PPP项目总投资20%~40%的资本金，并作为项目公司营业执照上的注册资本金额。但对外国投资人，上述要求不适用。

23、特许经营权的授权主体是谁？授权对象是谁？

特许经营权的授权主体是政府，授权对象是社会资本，或者其单独成立或与政府共同组建的PPP项目公司。

24、PPP项目一般存在哪些风险？各方如何分担？

一般项目公司主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险（项目公司会通过合同约定和保险、保函等方式把有关风险再转移给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等）。

政府主要承担土地、法律变更和外汇、最低市场需求的风险。

双方共同分担不可抗力和最低市场需求的风险。

风险管理应由管理、控制该风险成本最低的那方承担。

25、PPP项目合同分几类？最核心的是什么合同？

PPP合同分为PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同、保险合同、其它合同等五类。其中PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。 如图：

26、政府与社会资本签订的协议属于民事合同还是行政合同？

政府与社会资本之间是平等合作关系，双方在合同中的地位平等，政府与社会资本签订的PPP项目合同，就合同目的及支付者一方的特殊性来说在学理上属行政合同，类似的比如国有土地出让合同。但因双方地位平等，所以按照民事合同对待和处理。此后，双方为成立项目公司而签订的协议为“股东协议”，也是根据我国公司法的规定，按照现代企业制度，在平等合作的基础上签订的民事合同。

27、招标确定PPP项目合作社会资本之前签订的框架协议的法律效力？

PPP项目涉及国计民生的基础设施建设、公共物品和服务的提供，因此应严格按照《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等法律法规的规定公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式进行政府采购、确定社会资本，没有经过该程序的，政府和社会资本之间签订的框架协议应属无效。若签订框架协议后又通过招投标的方式确定社会资本的，可能会涉嫌串通投标导致中标无效。

28、PPP项目合同的签订流程？

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定：在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。 

29、PPP模式如何融资，融资渠道有哪些？

《金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）　二：各省（区、市）发展改革部门要加强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。

PPP项目可用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具进行融资，并且国家努力拓宽PPP项目的融资渠道，创新多元化融资方式，保障PPP项目的持续快速融资能力。

30、项目公司还可以发城投债吗？

《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）第二十条“过渡期设置”：为确保改革平稳过渡，2015 年12月31 日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12 月31 日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

尽管此次“处置办法”主要内容是处理存量城投债并对后续的政府融资方式做出规定，借此宣布城投债和城投公司使命将尽，不过，“处置办法”设置了过渡时间窗口，在这期间，部分在建项目的融资方式仍然可以按照原来的融资渠道进行融资，也就是说2015年12月31日之前仍然可以发行城投债，但这段时间内的城投债审批会从严处理。

2015年 新的《预算法》生效以后，就严格按照规定的规模、主体资格、程序和用途举债，地方政府可以发行债券。进行建设举债必须通过省政府代为、以发债券方式进行。城投建设项目如属于公益性资本支出则可以以此举债。

31、PPP项目是否可以发行项目收益债？项目收益债的具体操作内容？

2015年4月9日，国家发改委下发了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《战略性新兴产业专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》四个文件，专门对城市地下综合管廊、养老、养老、城市停车场的专项债券发行进行指引。

32、项目收益债、资产证券化的审批程序如何？

（1）《项目收益债券业务指引》 第二十二条【审批方式】公开发行的项目收益债券，须经国家发展改革委核准后方可发行。非公开发行的项目收益债券，在国家发展改革委备案后即可发行。

（2）资产证券化业务原由证监会进行审批，《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》第三十六条：“管理人应当自专项计划成立日起 5 个工作日内将设立情况报中国基金业协会备案，同时抄送对管理人有辖区监管权的中国证监会派出机构。中国基金业协会应当制定备案规则，对备案实施自律管理。未按规定进行备案的，本规定第三十八条所列证券交易场所不得为其提供转让服务。”此后，资产证券化业务由审批制转变成为了备案制。

33、PPP项目涉及到金融的优惠政策有哪些？

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