一、风险具体表现
这类风险主要包括两方面：
1.项目合作采取的使用者付费模式，违反相关法律的强制性规定，即项目公司无权向使用者进行收费，相关收费必须全额上缴国库，政府也不得通过特许经营方式予以授权。如PPP项目社会资本主体通过收取罚没收入，或者对罚没收入分成来回收投资赚取利润，违反《行政处罚法》关于“罚没收入必须上缴国库”的规定（相关案例可参阅山东省高级人民法院[2011]鲁商终字第24号判决）。再如，污水处理项目收入来源可能包括污水处理费、资源保护费、财政预算和补助等。根据《污水处理费征收使用管理办法》第四条规定，污水处理费属政府非税收入，全额上缴地方国库。因此，对于污水处理费，项目公司无法直接向用户收费。
2.未纳入政府性基金预算安排，直接以土地出让收入作为政府付费项目支出、社会资本主体投资回报资金来源，违反“财金[2016]91号”文件关于“PPP项目未来收益及清偿责任不得与土地收入挂钩”的规定。如，有的政府付费项目合同约定，政府承诺直接将土地使用权出让收入等作为社会资本主体投资回报资金来源，不符合规定。
二、风险防范建议
三、合法收益权前提下的融资保障：项目收益权质押
PPP项目融资风险较大，因此，多层次的融资保障体系显得尤为重要。PPP融资主要是以项目现金流为主要还款来源，通过应收账款质押方式实现项目收益权质押，对融资安全具有较好的保障作用。《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》提出创新担保方式，灵活运用特许经营权等进行抵质押贷款的意见。财政部、环境保护部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》规定，鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资。财政部、交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》规定收费公路的权益除包括收费权外，还包括广告经营权和服务设施经营权。2015 年11 月，最高人民法院以指导案例形式，明确特许经营权的收益权可以质押，并作为应收账款进行出质登记。因此，对PPP 项目中因特许经营权而涉及的收费权等事项，可采取收费权质押或应收账款质押方式，增加融资安全保障。
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