PPP作为公共管理的重要工具之一，在许多国家尤其是发达国家逐步推广，其有效地促进了各国基础设施和公共服务的发展。世界银行PPP指南将PPP定义为：私营部门同政府部门之间达成长期合同，提供公共资产和服务，同时私营部门承担主要风险和管理责任并根据绩效情况得到酬劳。中国财政部将PPP定义为：政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。从世界银行和财政部关于PPP的定义能够看出，PPP模式不仅能够缓解政府的财政压力，提高公共产品的供给效率，还可以拓宽社会资本的发展空间，使其成为政府的合作伙伴。作为PPP模式中社会资本的重要组成部分，外商投资不仅可以满足PPP项目的融资需求，更可以引入先进的技术和管理服务模式。然而，中国PPP项目外资参与投资比例较低则暴露了当前PPP推进过程中存在的问题。随着中国加入GPA和中美BIT谈判的深入，国内市场与国际接轨的步伐将不断加快，进一步开放外资进入中国PPP项目将是大势所趋。
一外资在中国PPP项目中的发展
PPP在中国发展已30余年，其发展历程的各个阶段都有外资企业的参与。然而，不同阶段外资企业在中国PPP项目的参与度不尽相同。
20世纪80年代中期到90年代初期，随着改革开放步伐的加快，以及中国吸引外资有关政策的出台，一批境外资金进入中国经济建设的各个领域，其中部分外资企业以BOT方式参与以电力、供水、交通行业为代表的基础设施项目。
1994年，税收制度改革改善了国内市场投资环境，同时中国利用外资的政策也发生了重大变化。随着政策逐步引导外资从事基础设施直接投资，外资企业参与国内PPP项目的规模进一步扩大。2002年之前，外资企业作为中国PPP项目的主要社会资本对国民经济建设起到了重要作用。其中，广西来宾B电厂和成都自来水六厂是当时外资参与国内PPP项目的典型，两个项目公司的投资方均为外资企业。作为当时第一个BOT规范化试点项目，广西来宾B电厂项目由法国电力集团国际部与原通用电气阿尔斯通公司两家外资企业出资成立了项目公司，两家外资企业分别占股60%和40%，该公司注册资本为1.54亿美元，占项目总投资的1/4。成都自来水六厂是全国第一个经批准的城市供水基础设施BOT试点项目，该项目由法国通用水务集团和日本丸红株式会社组成的投标联合体中标，两家外资企业出资组建项目公司，其注册资本约3200万美元，占项目总投资的30%，其余70%的投资由项目公司通过对外贷款方式解决。
2002—2007年间，由于中国经济高速增长且放宽了非公有制资本市场准入限制，基础设施领域进一步对社会资本开放，PPP实践不断取得新成果，社会资本开始进入BOT、BT等项目中。这一时期，央企、国企、民营企业和外资企业都是市场参与者，但外资在其中的占比较低。外资参与PPP项目中具有代表性的是北京地铁4号线项目和国家体育场项目。
作为中国第一个采用PPP模式运作的城市基础设施项目，北京地铁4号线第一次引进了外资建设，其中外资企业港铁公司与其他两家国内企业组建的特许经营公司占项目总投资的30%，但港铁公司项目总投资占比仅为14.7%;国家体育场是中国第一个采用PPP模式的公益性项目，由于引入外资企业能使项目公司享受税收优惠，因此国家体育场建设投资方引入了外资企业，但国安岳强有限公司（香港）、金州控股集团有限公司（美国）两家外资企业仅占项目总投资的4.83%。
2008—2012年间，在国际金融危机背景下，中国推出了“四万亿”刺激经济政策，以投资拉动经济增长的扩大内需政策推动了基础设施大发展，但就社会资本参与基础设施投资而言，积极的财政政策具有明显的挤出效应，以往作为地方政府重要融资模式的PPP逐步被淡化。这一时期与政府合作的社会资本主要以国有企业为主，参与PPP项目的外资企业屈指可数。
2013年以来，随着基础设施领域投融资体制改革步伐明显加快，中国开始大力推广PPP模式以缓解地方财政资金不足与基础设施建设需求增长的矛盾。PPP重新成为中国转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革的重要合作机制，但PPP项目社会资本方构成仍以央企和国企为主，外资在PPP项目中的参与度依然较低。截至2016年7月，财政部105个PPP落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体（多家社会资本联合参与）项目，82个示范项目按社会资本类型分布，国企占33.40%，民企占17.21%，含民企和外企的联合体占15.18%，不含民企与外企的联合体占13.16%，混合所有制企业占4.5%，外企占3.66%。
二外资企业在国内PPP项目参与度较低的原因分析
（一）缺乏完善的制度供给
1.PPP国内立法尚需完善。中国PPP法律体系缺乏完整性、一致性和连贯性，且部分PPP政策衔接配套不足，各地区在实际操作中存在不规范现象。虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的颁布实施为特许经营发展提供了基本制度框架，但现行法律法规层级较低，法律权威性不足，法律效力有待提高。部分PPP推广过程中暴露的问题所涉及的法律关系较为复杂，仅依靠规章难以有效解决，现有的上位法，如合同法、政府采购法、招标投标法等仅能规范PPP涉及的部分法律关系，针对性不强，亟须通过完善顶层设计、提升立法层级、健全PPP法律体系加以规范引导。较大的政策风险和不确定性直接影响了外资企业进入PPP领域的积极性。
2.外商投资准入受限。虽然中国一直奉行对外开放政策，但基于国内经济发展和国家安全考量，过去中国在部分关系公用事业、公众利益和国家安全等行业领域仍然通过市场准入政策对外国投资进行限制，包括外商投资产业目录、备案制度等。以《外商投资产业指导目录》为例，目录以法规形式对外公布鼓励、限制、禁止外商在华投资的产业领域。为适应经济全球化新形势，有关部门对目录进行了修订并逐步缩减了限制类条目，不同版本的目录反映出中国政府在各个时期对于外商投资行业的引导方向。对比2011年目录，2015年目录反映了中国政府进一步向外商投资开放市场、优化中国产业结构的政策目标，开放政策更加宽松透明（见表1）。
尽管限制类行业已经大幅缩减，但仍有部分PPP项目涉及的行业领域在最新的外商投资产业目录中被纳入限制和禁止类，如电力、热力、燃气及水生产和供应业、交通运输、教育、医疗卫生和社会工作等，因此外商投资PPP项目依然受到一定的限制，降低了外资企业在PPP项目中的参与度。
3.外国投资安全审查范围不明确。中国有关法律规定了外资并购安全审查的范围，但并没有规定审查范围的具体标准。由于PPP项目具有社会公共属性，多为关系国计民生的重点工程，因此外资企业投资PPP项目可能涉及安全审查问题，但现行法律对此并无明确规定，对于国家安全审查制度是否适用于外资PPP项目，以及“重要基础设施”涉及哪些部门，均有待作进一步明确。正是由于中国对外国投资安全审查的相关规定缺乏可预期性和明确性，国家安全审查范围存在扩大化和适用标准缺失等问题，因此任何一个外国投资项目都有可能进入国家安全审查程序，导致外国投资者对中国监管措施的不确定性存在担忧。
（二）PPP项目落地率低且未来收益不确定
PPP项目存在实施和落地难问题。由于落地率受政策环境、合作方目标差异、风险分担机制设计等方面的制约，PPP项目实际签约率并不高。从全国来看，截至2016年上半年，地方PPP项目入库9285个，但落地率仅为23.8%。财政部105个PPP落地示范项目中，签约社会资本共119家，其中国企（国有独资和控股企业含海外上市国企）65家、民企43家、混合所有制8家、外企3家。由此可见，外资企业在PPP项目中的参与度较低，同时实际参与中国PPP项目执行的外资企业数量更少。此外，外资企业PPP项目参与度低还源于项目自身特点，尤其是PPP项目存在“融资难、融资贵”的资金约束问题。由于PPP项目普遍具有资金规模要求大、运营周期较长、投资回报偏低等特征，因此未来收益的不确定性导致项目对外资企业的吸引力相对不足。
（三）外资企业投标PPP项目门槛较高
出于对央企和国企作为PPP项目社会资本合作方的偏好，部分地方政府在PPP项目社会资本合作方选择中设定了一些不合理的条件，如要求注册资本金达到一定金额、投标企业需要具备一定资质等。多种或过高的门槛排斥了许多包括外资企业在内的潜在投标人，降低了外资企业投标国内PPP项目的意愿。同时，PPP项目周期较长，存在施工和项目运营风险，且中国PPP项目多为政府主导，逆周期特征较为明显。鉴于对国有资本的信任及外资参与项目可能产生风险的规避，地方政府更偏好与国企合作，并通过设定特定门槛标准将外资拒之门外，从而导致外资参与PPP项目较少。除此之外，从投资结构上看，民间投资的增长也挤占了外资在PPP领域的发展空间。
（四）PPP项目价格机制不健全
尽管政府积极推动PPP项目，但外资企业多数仍在观望，其中一个原因是中国PPP项目价格机制仍不健全，还没有形成由市场供需决定的价格机制。PPP项目价格形成机制是PPP项目相关主体之间利益风险分配机制的重要体现。中国PPP项目大多涉及公共服务，其大部分具有公益性质，相关价格调整涉及民生，因此仍然有部分领域的价格由政府制定，社会资本尤其是外资企业参与时处于弱势地位，缺少话语权，议价空间较小，收益难以得到保障，不利于调动外资企业参与项目投资的积极性。
三GPA、中美BIT等国际规制谈判对外资企业参与PPP项目的影响
（一）GPA参加方PPP领域相关出价及影响
根据部分国际组织和国家经验，PPP主要在基础设施和公用建设领域通过特许经营实施，欧盟、韩国、日本等GPA参加方已就BOT或相关公共工程做出承诺。欧盟在其出价清单的附件6建筑服务和工程特许经营中明确规定了关于工程特许经营权合同的开放对象及门槛价，同时在备注中强调如有关参加方未将工程特许经营权合同纳入其建筑服务项目出价，则欧盟中央实体、次中央政府实体和协议涵盖的公共事业实体的工程特许经营将不对其开放；韩国做出了关于BOT合同的新承诺，其在附件6中定义了BOT合同，并在出价备注中规定，协议不适用于根据《基础设施私人参与法案》预留给中小企业的采购项目，也就是将部分有国内中小企业参与竞争的PPP项目排除在了出价之外；日本在其建筑工程出价备注及总备注中规定，协议适用于依据《促进民间资金参与公共建设整备法》的项目采购，这表明日本在PPP领域对GPA参加方做出了承诺，且开放程度较高，日本能够较高程度地向国外社会资本开放PPP领域源于其健全的PPP法律制度。
按照GPA对等开放的原则，未来的谈判已经就PPP领域出价的GPA参加方有可能就相关领域向中国提出要价，尤其在中国将PPP社会资本合作方选择纳入政府采购管理后，政府采购领域的对外放开将增加中国扩大基础设施及公共服务等领域PPP项目对外开放的压力，外国资本在带来先进的技术和管理经验的同时，也将进一步压缩国内市场主体的发展空间。
（二）中美BIT谈判对外资参与国内PPP项目的影响
中美BIT谈判将推动中国PPP项目向外资进一步开放。作为全球最主要的资本输出和输入国，美国一直致力于通过BIT推行高标准的投资保护制度，美国BIT范本成为其对外谈判和签订BIT的蓝本。因此2012年修订的美国BIT范本将为中美BIT谈判提供参考，有利于中国在谈判中对重点或焦点问题的准确把握和预判，其中涉及PPP的相关内容更将成为未来中美BIT谈判中可能的关切点，对中国在BIT谈判中的应对具有重要意义。
1.PPP项目将向外资开放过去限制较多的行业。尽管公用事业、交通运输、卫生服务等领域外商直接投资实际使用金额较几年前有明显的提升，但外商直接投资部分PPP项目涉及的行业仍然受限，部分行业的外商投资实际使用金额依然不高（见表2）。
在中美经济对话承诺推动基础设施领域开发和合作的背景下，通过BIT谈判，中美之间PPP市场投资将进一步对彼此开放，负面清单的逐步缩短将推动国内PPP项目向外资企业开放更多以往限制的行业领域。
2.通过倒逼国内改革推动更多外资参与中国PPP项目。美国在中美BIT谈判中对中国市场开放的压力将有可能成为倒逼国内改革的重要因素。倒逼效果在历次对话的成果清单中均有显示，特别是在贸易、货币和财政政策等重要宏观经济政策中体现明显。中美若成功签署BIT协定，两国的双边经济关系将重新设定，双方投资关系将提升到国际层面，这在推动中国国内经济改革的同时也将进一步促进国内相关市场的对外开放。中国的发展经验表明，吸引外资，特别是外商直接投资对经济增长意义重大。PPP项目亟待引入其他社会资本参与，而双边投资谈判恰为外资企业进一步打开中国PPP市场提供了契机，相关制度改革的深入将推动更多外资参与中国PPP项目。
3.进一步降低外资参与PPP项目的技术门槛。近年来，外商直接投资中的技术转移已经成为中国技术引进的重要方式。就PPP项目而言，由于部分项目要求较为复杂，且投资规模大、期限长，往往对技术要求较高，随着国内研发能力的提高和技术标准的出台，国内部分项目可能会把本国技术作为壁垒，将具有技术优势的发达国家投资者排除在项目之外。然而，这种国内产业保护措施有可能在以美国BIT范本为参照的中美BIT谈判中逐渐削减，这是由于2012年美国在修订BIT范本时增加了一项关于国内技术要求的规定。该要求限制了通过技术标准排斥外国投资者参与国内竞标的行为，将进一步挤压通过设置技术门槛扶持本国经济发展的国家，特别是部分发展中国家的权利，扩大了对外国投资者参与本国市场竞争的保护。因此，美国BIT范本在为中美BIT谈判提供参考的同时，也提示了在贸易投资自由化的背景下，未来中美BIT谈判达成后外资企业参与国内PPP项目竞争的技术门槛有可能被逐步破除。
四进一步开放外资参与国内PPP项目是发展国民经济、完善制度建设的内在要求
面对国际经济合作和竞争格局的深刻变化，作为对外开放的重要内容，中国利用外商投资的具体政策正在向吸引更多外资、放开更宽领域的方向变化，其中对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单等管理模式将进一步推动更多外资参与中国PPP市场份额的角逐，促进国民经济发展以及有关领域制度安排的不断完善。
（一）进一步开放外资参与国内PPP项目是国民经济发展的实际需要
1.开放外资参与国内PPP项目将带动产业转型升级。当前，在国际竞争日趋激烈的背景下，推动产业发展实现由粗放型向集约型的转变将是大势所趋，其中利用外资不仅是扩大有效投资的一种方式，更是引进国外先进技术和管理经验、推进产业转型升级的重要途径。由于国内部分PPP项目属于关系国计民生的重点工程，且具有比较稳定的投资回报，PPP市场将成为吸引外资进入的重要领域。同时国际资本多为发达国家的成熟投资者，其国内经济法规健全、政策透明度高、PPP项目运作较为规范，因此引入这类外资参与国内PPP项目，将有利于借鉴国际经验，为项目的投资、建设和运营创造良好的市场环境，对国内企业创新能力和竞争力的提升具有重要意义。
2.开放外资参与国内PPP项目有利于推动国企混合所有制改革。由于PPP项目涉及领域多关系国家安全和国民经济发展，因此参与PPP项目的社会资本中国有企业往往占据主导地位，这为国有企业混合所有制经济改革提供了落脚点。中国在推进贸易投资自由化的同时，也将打破政府干预、国有企业垄断以及准入限制的坚冰，尤其是正在酝酿的外国投资法的出台将进一步推动外资企业以投资或参股的形式参与国内PPP项目，外国资本持股总额和比例将呈现上升趋势。随着PPP市场开放的深入，外资在PPP项目中参与度的提升将进一步推动国有企业提高效率，加快混合所有制经济的改革进度，促进国民经济可持续发展。
3.进一步开放外资参与国内PPP项目将加快推动中国贸易投资自由化进程。在中国着力推动贸易投资自由化深入发展、国内市场规模不断扩大的背景下，外资准入制度作为国家经济主权的重要内容，已成为中国和有关国家或地区贸易投资自由化谈判上的焦点问题，尤其是以基础设施、公用事业和公共服务领域为代表的行业，一直在中国贸易投资协定谈判，尤其是正在进行的GPA、中美BIT等谈判中，面临有关参加方的要价压力。国内PPP领域一系列政策法规的出台将逐步提高中国PPP市场的成熟度，减少对外资的限制，中国PPP市场开放的速度将超出预期。此外，通过降低准入门槛，主动扩大对外开放范围，从而释放出价压力，将有助于加快有关谈判进程，推动中国更快实现区域贸易投资自由化的目标，并最大化减少区域贸易投资自由化对国内产业造成的冲击，以及对国内经济安全可能造成的消极影响，为国民经济发展奠定良好基础。
（二）进一步开放外资参与国内PPP项目是以开放推动制度改革的必经之路
1.进一步开放外资参与PPP项目将推动国内立法完善。政府采购立法方面，作为政府采购领域的国际规制，GPA将对外资企业参与国内PPP项目产生深远影响。目前中国还没有正式加入GPA，但实际上国外供应商早已进入中国PPP市场。若未来中国将PPP纳入GPA出价，随着政府采购市场开放，PPP项目也将吸引更多的外资投标，这将推动国内政府采购法律体系在PPP领域的相关配套规定与国际接轨，以适应市场开放的需要。
投资立法方面，随着外资企业在PPP领域活动的增多，外资PPP项目的投资争议数量也将上升，如何按照国际规制与国内法律规定妥善解决外资PPP项目的投资争议问题，将成为中国政府有关部门无法回避的问题。一旦发生合同争议，政府主管部门有可能面临行政诉讼，如处理不当，甚至可能成为国际投资仲裁的被申请方，因此需要从国内投资立法角度加以完善，而国际规制规定的争议解决将成为国内投资法律调整的依据。PPP立法方面，目前中国规范PPP的法规针对性不强，关于外商投资PPP项目方面的制度安排，如外资参与PPP项目的风险管理、权责认证、激励监管、退出机制、争议解决和信息披露等尚待填补空白。引入外国投资者参与国内PPP项目将加快推进相关立法进程，而贸易投资协定谈判期间正是中国完善国内PPP市场开放相关制度、改善投资环境的时间窗口。
2.自由化背景下提高政府治理能力、转变政府职能的需要。过去中国外资准入相关的审批政策较复杂、审批时间较长，并且国内部分产业指导目录对外资管制也较多。2013年，中国政府就实行负面清单和准入前国民待遇管理制度做出承诺后，中国对外资进入国内市场准入逐步松绑，政府部门对外商投资也将从重审批向重监管转变。同时除了充分利用PPP的融资功能，政府治理水平和服务理念的提升、行政监管程序的完善、各方合法权益的保护等都将是中国政府必须面临的挑战。进一步开放外资进入PPP项目将更好地推动政府职能转变，提高公共服务的效率与质量，有利于与社会资本建立长期稳定的合作关系，推动行政管理体制改革，创新公共服务供给机制，促进社会、经济、环境的和谐发展。
五结语
中国加入GPA和中美BIT等投资协定谈判为进一步开放外资参与国内PPP项目的有关政策环境带来了不确定性。加入GPA后，随着国内政府采购市场的对外开放，PPP项目将迎来更多的外资参与投标，这将倒逼国内相关制度与国际逐步接轨。国内现有的制度安排应在PPP市场进一步对外开放进程中根据项目和市场需求进行调整和完善，且相关的制度建设任重道远。
值得注意的是，由于中国在引进外资方面的相关立法尚未完善，部分产业国际竞争力仍较弱，美国BIT高标准的投资自由化并不适合中国实际国情，尤其涉及公众利益和国际安全的PPP项目，中国在GPA、BIT等协定谈判中不应放弃国家引导外资发展本国经济的权利，给予外资过度的保护，这样才可以规避国内PPP市场对外开放过快带来的负面影响。
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