【独家】PPP模式的适用标准、核心合作关系与根本目的

1.PPP模式的“适用标准问题”：即什么样的项目适合采取PPP模式？PPP追求的是市场化项目，还是非市场化项目？

财政部财金〔2014〕113号对适用PPP模式的项目，规定了“需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”的标准，这一标准如何把握？市场上存在的大量政府购买服务PPP项目、缺口补助项目、大量市场化程度不高的项目（如市政道路、文化广场），是否符合“价格调整机制灵活、市场化程度较高”标准？是更多地鼓励政府付费、购买服务的项目，还是更多地鼓励使用者付费项目？

据财政部PPP中心统计，截至2016年年底，按照三种回报机制统计，使用者付费项目4,687 个，投资 4.60 万亿元，分别占入库项目总数和总投资的 42%和 34%；政府付费项目 3,591 个，投资 3.37 万亿元，分别占 32%和 25%；可行性缺口补助项目 2,982 个，投资 5.52 万亿元，分别占 26%和 41%。且使用者付费项目数量和总投资占比有逐步下降趋势。[1]

我们知道，使用者付费项目，更多地依靠市场化现金流，“市场化程度较高”；政府付费项目，没有市场化现金流，主要依靠政府财政的支付；可行性缺口补助项目，一部分依靠使用者付费，不足部分依靠政府补助。但政府补助多少，在项目公司全部现金流中占多大比重，政策并无明确规定。在现实中，可行性缺口补助，成了很多“鸡肋项目”的“新马甲”，在BOT时代经济效益不足，无法上马的项目，摇身一变成了PPP项目。由于有了政府补助作为“兜底”，社会资本和金融机构也乐于投资。

投资占比超过66%的政府付费和可行性缺口补助项目，与“价格调整机制灵活、市场化程度较高”的标准是否吻合，怎样界定这一标准，这一标准还要不要坚持？

2.PPP模式的“核心合作关系问题”：PPP模式是政府与社会资本的长期合作关系。那么，合作关系的内容很多，什么样的合作是核心合作关系，是必须长期坚持的？在PPP模式中，政府与社会资本的合作内容包括股权合作（Joint Venture）、设计、建造合作（Design&Build）、融资合作（Financial）、运营、管理合作（Operation&Management），等等。哪个或哪些是最核心的，是必须长期合作的，是只有这个或这些合作贯彻始终，才能认定为PPP模式的？

在PPP实践中，有些项目的合作只是上述合作内容的一项合作。例如，在业内引起巨大争议的武汉轨道交通8号线PPP项目中，项目土建施工进度已完成70%，将于2017年12月通车试运营，实施机构采购的只是与武汉地铁集团共同成立契约型基金的优先级投资人，其中武汉地铁集团认购契约型基金的10%，优先级投资人（社会资本）认购90%。这个项目中的“社会资本”只是金融机构，政府通过招标遴选的“社会资本”只是财务投资人中的优先级投资人。这种合作关系，是PPP吗？是不是以后所有的项目，建设、运营都已确定，只采购财务投资人，或只采购设计方，甚至只采购原材料供应商、纸质文件打印、复印服务商，也算是PPP项目？

3.PPP模式的“根本目的问题”：政府推行PPP模式的目标是“公共利益最大化”；而参与PPP项目的社会资本作为企业，其目标无疑是“企业利益最大化”。政府和社会资本合作的PPP模式，其目标或曰根本目的是什么？

有人说PPP是基础设施和公共服务领域，其根本目的无疑是公共利益最大化。也正是因为这种思想，很多PPP项目在实施方案设计时，没有考虑社会资本的可接受度，一昧强调公众利益最大化，给出的方案对社会资本没有吸引力，导致流标。还有的这类项目即使社会资本愿意参与，实质上社会资本有自己的小算盘：先拿下项目，以后再增加投入和成本。如果政府不同意，要么以停工拖延相要挟，逼政府就犯；要么偷工减料，减少成本，增厚利润。这也是为什么招标不宜单纯以最低价中标的原因。

因此，从长期合作、的立场上考虑，PPP项目不宜单纯强调“公共利益最大化”，如果不考虑企业对自身利益的诉求，PPP项目未来的问题会很多。

上面三个问题，深刻触及了PPP模式的本质。笔者想就这三个问题，谈一下笔者的粗浅看法：

1.对于PPP模式的“适用标准问题”，笔者认为：应该旗帜鲜明地坚持“需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”这一项目选择标准。因为只有市场化的方式，才是最经济、最高效、最理性的选择，才能真正实现“物有所值”。因此，PPP项目应以使用者付费项目为主。对于政府付费和可行性缺口补助模式，并非摒弃，而是要有保有压：对于涉及国计民生的项目（并非市政项目都是涉及国计民生，要具体区分），和有利于提高人民群众生活水平的项目，应该保障，财政支付能力应优先倾斜此类的PPP项目。事实上，财政部最早的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）在界定PPP模式的时候，就明确了这一点。财金〔2014〕76号规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报。”这里明确了“政府付费”的前提是“必要的”。

此外，在政府付费和可行性缺口补助项目准入环节，必须要注意甄别是否有形象工程、面子工程、奢侈工程项目混入这类项目。甄别这些项目，不能仅看项目名称，要看项目内容、规模和产出标准，以及准入的工程项目是否与当地生活水平相适应（例如国家级贫困县建设容纳10万人以上规模的体育馆）。而对于非必要的项目、少数人受益的项目、形象工程、面子工程、奢侈工程、政绩工程项目，则应坚决杜绝，不仅要在准入关严格把关，而且要制定考核标准，做到事前事后严格监管。

2.对于PPP模式的“核心合作关系问题”，笔者认为：运营、管理合作（Operation&Management），是PPP的核心合作内容。财政部财金〔2014〕113号第十一条第（三）款列举的PPP项目运作方式包括“委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，即O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT六种。分析财政部官方认可的这六种运作方式我们发现，PPP模式最核心的不是建设（Build），而是运营和管理（Operation&Management），这六种运作方式并非都有建设内容，但都包含了管理“M”或者运营“O”。此外，PPP的六种模式，包括这六种以外的PFI、DBFOT，等等，都实现了一个功能，即融资功能，社会资本为项目提供了资金。因此，笔者认为：具有融资功能的管理和运营的合作，是PPP的核心合作内容，是社会资本在响应资格预审、招投标文件开始，一直到移交退出都必须一以贯之，长期合作的；换句话说，只有采购包含了承担融资职能和管理、运营职能的社会资本，才是真正的PPP模式；承担融资职能和管理、运营职能的社会资本，是必须长期合作，中途不能退出的。

这一结论，可能会有两个疑问。一是建设合作的角色问题。在基础设施项目尚未建成之前，建设合作也很重要。建设内容是运营内容的基础和前提。项目实施机构遴选社会资本可以重点考察具有建设能力的企业。若建设和运营为一家社会资本，则其应该一以贯之地长期负责；若为不同的社会资本，应组成社会资本联合体，在PPP项目全生命周期内，建筑企业为运营企业提供全流程工程质量保障，运营企业为政府方提供满足要求的全流程运营服务。而负有融资职能的金融资本由于是财务投资人，一般需要依托建筑企业或运营企业的信用。建筑企业即使可以提前退出，也要为工程质量负责；而运营企业在PPP项目采购时就要参与进来（若在项目建成后进来，则与“拉长版BT”无异），并负责PPP项目全生命周期的管理和运营，中途不得退出。考虑到金融资本的财务投资人特征，无论建筑企业是否中途退出，建筑企业或运营企业中的一方需要为财务投资人提供一以贯之的融资信用支持，以保证社会资本融资功能在PPP项目全生命周期的顺利发挥。

二是如果管理和运营是合作的核心，那这个核心合作内容在一个PPP项目里，应至少占到多大比重？没有运营或运营费用占比很小的项目，能否以PPP模式建设？

对于这个问题，笔者认为：“具有融资功能的管理和运营的合作”这一PPP核心合作内容，首先是引入社会资本的先进建设、管理、运营能力和经验，使PPP模式物有所值，其次才是融资功能。如果只看融资功能，那政府购买服务、拉长版BT、地方政府产业基金、政府平台融资代建都可以解决。因此，管理和运营应在PPP模式中占据相当重要的角色，管理和运营绩效费用应占到PPP项目全生命周期全部收入的相当比重。具体何种比重，可以设立课题专项研究。而没有运营或运营费用占比很小的项目，除了关系国计民生的项目，且政府财力有限，短期无法用其他模式建设之外，不宜采取PPP模式。

3. 对于PPP模式的“根本目的问题”，笔者认为：PPP模式是政府和社会资本长期合作的模式，按照“PPP婚姻论”观点，要长期生活，不能只强调一方的获得，另一方的付出。因此，单纯强调“公共利益最大化”和“企业利润最大化”的观点都是片面的。PPP是这两种利益妥协、调和的产物。PPP的目标，是在寻求公共利益最大化与社会资本合理利润最大化二者平衡的过程中，提高基础设施和公共服务的产出标准和运营效率，从而提高其对公众的服务能力与服务水平。无论是政府还是社会资本，在合作时都要在考虑自身利益的基础上，兼顾对方的利益，通过磋商、谈判，寻找两种利益最佳的结合点。甚至聪明的政府或社会资本，应该适当平衡这种利益，如果出现不可预见的情况，对方的利益可能蒙受重大损失，只要对方没有过错，尽职尽责，可以适当地予以补偿（补偿的方式可以是多种形式的，不一定是现金补偿）。二者利益的最终落脚点，则都是公众服务能力与服务水平的提高。

此外，按照PPP模式不同的适用领域，不同的产出标准，其侧重点应有不同：对于行业水平较为平均，产出标准较为通用，不存在有很高技术含量和服务水平提升的空间（例如市政道路），对地方政府而言，PPP模式强调的更多的是“省钱”；而对于行业水平差距较大，优秀的社会资本能够提供高标准的产出结果，可以使服务水平有较大的提升，对地方政府而言，PPP模式强调的更多的是则不应是“省钱”；而是“提高服务”。这样的项目，即使需要多花点钱，但可以大幅提升服务质量和水平，仍可以认为PPP模式“物有所值”。

[1] 见《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》，载http://www.cpppc.org/zh/pppyw/4684.jhtml，最后访问时间：2017年4月20日。