【独家】《PPP项目合同系列谈》之七“项目用地”(一)——近期土地相关热点问题小议

近期PPP相关土地政策频发，其中，近期发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（以下简称“财金[2016]91”）、 《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（以下简称“发改投资[2016]2231”）等PPP政策性文件及《产业用地政策实施工作指引》（以下简称“国土资厅发[2016]38”）等土地政策性文件都专门提及了PPP相关的土地政策，这些新规对PPP项目的操作影响主要可以归纳为以下三个方面：其一为如何处理土地一级开发与PPP项目的关系，其二为PPP项目付款与土地出让收入的分离，其三为PPP项目中用地者确定环节与PPP项目采购环节的合并实施。

根据财金[2016]91，“PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”，此条款的文字理解起来有些拗口，但结合财金[2016]91的发文背景（公布财政部政府与社会资本合作第三批示范项目），以及我们与财政部和国土部门相关领导的沟通释义，我们理解其含义应为：土地收储与前期开发工作不得以PPP模式进行，PPP项目中不得包含土地收储及前期开发工作。

那么土地收储及前期开发工作应当如何进行呢？首先，如上表所列，根据国土资发[2007]277、国土资发[2012]162以及财综[2016]4的规定，土地收储工作包括依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作，土地收储是土地储备机构的职责，不宜也不应由市场配置资源。财综[2016]4也明确：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当通过积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”。另外，根据国土资发[2007]277、国土资发[2012]162的规定，对土地收储中涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设工作应通过公开招标程序选择工程设计、施工和监理等单位进行，不得通过土储机构的下设机构进行工程建设。综上，土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担或以政府采购服务的方式进行，而前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。

然而我们认为，单独将土地一级开发工作实施PPP显然不符合PPP项目需要包含运营环节的要求，因此单独将土地一级开发工作实施PPP项目并不适宜，但将土地一级开发工作作为园区开发PPP项目投资建设内容的一部分，是园区开发PPP项目的客观需要，且将其与项目中的合作内容合并实施也可实现整个项目的运营特性。另外，将土地一级开发工作采用政府购买服务的形式实施与采用PPP的模式实施又存在什么样的本质差异呢（PPP模式的本质即为政府购买服务）？建议国土部门考虑项目实操情况给予进一步的官方澄清和解读。

根据财政部2016年10月24日发布的《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报》，截止到2016年9月末，全国PPP综合信息平台的入库的片区开发项目（含园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他5个二级行业）为651个；占全部入库项目的6%，投资额为13483亿元，占入库项目投资总额的11%；同时，与同年6月相比，新增的入库片区开发项目为97个，在全部19个一级行业中新增数量排名为第三位。可见，当前片区开发PPP项目体量之大。在财金[2016]91之前，土地一级开发是片区开发PPP项目，尤其，是其中的园区开发PPP项目中的重要组成部分，土地出让收入的收支与该类PPP项目的收益尤其密切相关。

但目前已有的园区开发PPP项目案例，部分项目约定从地方政府的财政税收、非税收入和土地出让收入留存部分提取一定比例作为该类PPP项目政府付费的来源。但该种付费安排显然与上述财金[2016]91和财综[2006]68存在明显冲突。财综[2006]68规定土地出让收入实行彻底的“收支两条线”，其中，土地收入的支出应从《政府收支分类科目》明确的支出科目中进行支出：

从上述支出目录中可以看到，无论是“征地和拆迁补偿支出”还是“土地开发支出”，其对应的支出项都有明确的范围界定，支出金额以预算来控制。而已有的部分园区开发案例中约定将土地出让收入按一定比例提取，无一一对应科目，且笼统将该等收入用于整个项目的付费，显然并不符合上述规定。

我们猜测也正是由于现有部分园区开发类PPP项目对土地收支两条线的模糊化处理、甚至违规操作，国土部门在财金[2016]91中明确发声：“PPP项目主体或其他社会资本……不得变相取得土地收益”、“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”，试图将土地项目的收入与PPP项目彻底分离开来。

然而我们认为，大部分园区开发PPP项目收益实际主要来源于土地出让收入，而园区开发PPP项目的开发效果也主要体现在土地出让收入的增长，因此如果将两者完全分离的确将对园区开发类PPP项目的实操和落地产生比较大的影响，因此还需在项目操作中对如何合法合理使用土地出让收入，体现两者的关联性进行进一步的研究和探讨。 

如前所述，土地一级开发不得再以PPP模式进行，但在园区开发PPP项目中土地一级开发通常是项目的重要组成内容，且与该类项目中社会资本方所提供的公共建筑建设、规划、设计及产业招商服务等都关系密切。

结合本文第一条的分析，笔者建议将园区开发项目中的项目合作范围分为政府购买服务的工作范围和PPP项目的合作范围，采用“土地一级开发工作采取政府购买服务”+“规划、设计、公共建筑的建设、运营和维护以及区域内的产业导入和招商等采取PPP项目”的模式，如下图所示：

上述操作模式一方面符合了目前土地一级开发不得以PPP模式进行的要求，此外，根据财综[2016]4及财综[2007]17的规定，土地一级开发政府购买服务的资金来源可从土地储备资金中安排，PPP项目付款从公共政财收入中安排，如此也降低了PPP项目中政府的付费责任，符合了PPP项目的相关资金来源与土地出让收入分离的要求，有助于PPP项目通过财政承受能力论证，便于PPP项目的实施。

具体到操作程序上，为确保园区开发项目整体同步推进、一体化管理，避免政府方承担过多的协调责任及风险，可将上述两项内容作为一个整体中的两个子项，当然在采购内容设置上，需要明确各自的不同要求，通过一次采购程序并行招选一个承接主体/社会资本实施。

随着财金[2016]91、发改投资[2016]2231、国土资厅发[2016]38等相关文件的发布，其中关于PPP项目中以竞争方式确定用地者的环节与PPP采购环节合并实施（即用地者与社会资本确定程序捆绑实施）的规定成为PPP实操中的热议点。其中，财金[2016]91与国土资厅发[2016]38对捆绑实施明确了前提条件：“在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管”，即在满足国土部门土地供给基本程序的基础上进行。但对于捆绑实施中的用地范围以及具体的捆绑程序并未细论。

首先，关于捆绑实施的中的用地范围，是仅指项目本身的建设用地？还是也包括为项目所配置作为经营性资源的用地？如严格理解上述条款，我们认为此处用地应该仅指项目本身的建设用地，但经与国土部门相关领导沟通，此处也可理解为涵盖经营性资源用地。在实际操作中，如作为经营性资源的用地与项目本身密切相关，且开发建设金额所占比例较小，则可考虑将该经营性资源用地的建设内容作为项目配套纳入PPP项目范围内作为一个整体进行立项，项目一并进行划拨或进而与PPP项目进行捆绑招商。如将其作为项目配套与PPP项目一并立项可能存在难度，则也可考虑将经营性资源用地与PPP项目进行捆绑招商，但需专门征求当地国土部门的意见并获得国土部门的确认。

其次，关于捆绑程序中PPP采购环节，是否仅指招标方式，或指除单一来源采购外的另外四种采购方式？根据发改投资[2016]2231，“项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”，显然此处所指PPP采购环节所采用的程序为招标方式。而晚于发改投资[2016]2231的国土资厅发[2016]38号的表述则为：“将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施”，对PPP采购环节仅提“通过竞争方式确定”，未限制为“招标”方式，这一点与财金[2016]91的表述一致。基于国土部门归口管理的特性，实操中捆绑操作可将PPP社会资本的环节理解为除单一来源采购外的四种采购方式。

最后，关于捆绑程序的具体路径，当前文件仅提及“合并实施/进行”、“同时开展”，如何合并尚未明确。笔者认为捆绑实施在实际操作中遇到的首要问题将是：以哪个程序为主？用地者竞争环节捆绑在PPP采购环节？还是PPP采购环节捆绑在用地者竞争环节？实践中两种方式都不乏见到，如用地者竞争环节捆绑在PPP采购环节，以PPP采购环节为主，将经国土部门确定的土地底价作为PPP采购环节中的附加条件的情形；如PPP采购环节捆绑在用地者竞争环节，以用地者竞争环节为主，将PPP采购条件、项目文件作为土地招拍挂环节的附件的情形。当然，在上述操作方式中，对于如何实现在两个环节皆得到充分竞争的基础上进行合并实施尚需进一步研究探讨。

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