【独家】收费公路PPP项目风险简析

在收费公路PPP项目中，收费公路一般采取特许经营模式。其中公路特许包括收费特许和“按绩效支付”特许两种类型。收费特许是指被特许者的报酬完全来自第三方使用者的支付，与政府支付无关；按绩效支付特许是指被特许者的部分报酬来自政府的支付，如果SPV公司在核算年度内达到协议设定的绩效条件，那么政府支付基本报酬及激励费用；如果SPV公司未能满足绩效要求，则政府按照期限、服务质量标准等予以扣除对应的激励费用。上世纪90年代法国、意大利、澳大利亚等国家允许将收费特许权直接授予私人公司，并通过股权出让，将国有企业转化为私人企业，收费公路所有权也归属于私人企业，以此实现公共债务向私人债务的转移。在该模式下，被特许者为工程的所有权人，承担工程的设计、建造、融资、营运、保养，并与政府签订整体性特许协议，被特许者通过向第三方收费，来收回投资并获得报酬，被特许者的报酬完全来自第三方使用者的支付，与政府支付无关。政府授予私人公路收费特许，被视为典型的公路私有化模式。在英国、加拿大“按绩效支付”特许模式中资产所有权归政府，被特许者负责工程的设计、建造、融资营运，也与政府签订整体性协议，被特许者一般将公路建好后先移交政府，再租赁经营。政府通过分期支付方式，用财政资金偿还被特许者的投资和支付报酬。

在收费公路中，收费的主体是政府，政府可按照约定用收来的通行费，定期向公路运营公司进行支付，政府也可以委托公路经营公司替政府代为收费，所收费用上缴国库。该模式既能满足使用者缴费的公平原则，也能满足《收费公路管理条例》界定的收费年限要求，实现到期免费或建成就免费的公路建设目标，规避了收费特许资产私有化的政治风险。传统的公路建设模式和公路PPP模式如下图

收费公路PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案编制，项目采购文件、合同拟定和谈判，执行阶段的设计、建设、运营、绩效评价，一直到移交阶段的性能测试和资产交割，每一个环节都涉及风险管理，清华大学教授王守清等基于案例的中国16个典型PPP项目的主要风险因素分析，得出我国PPP项目失败的主要风险。学者吴美红在风险分配原则基础上，对如何利用线性规划法及层析分析法对PPP项目的风险分配进行了研究，并在风险分配的基础上进行风险的规避分析，实务中公路项目风险评价方法众多，常用的方法有综合评价法、PERT法、层次分析法、模糊数学法、蒙特卡洛模拟法等。

为了使收费公路PPP项目参与各方能够准确、有效、综合地评价PPP模式的风险，使评价结果能够为各方提供谈判、决策参考，一般需要建立公路项目PPP模式的风险综合评价模型，下面以熵权系数法来说明收费公路项目如何量化风险。

(1) 建立评价矩阵。把公路PPP项目的风险因素域U按各因素所属类型划分为S个互不相交的子集:U = {U 1 ，U 2 ，…，U S}。对Uk(k=1，2，…，S)中各子因素U ki (i =1，2，…，m)按照集合V={v 1 ，v 2 ，…，v n }评定出Uki对Vj (j = 1，2，…，n)的隶属度，组成评价矩阵 R=(rij )m × n 比如项目整体风险可以划分为政治风险、融资风险、市场风险、建设风险和运营风险等，其中每种风险又可以细化为不同的子风险。

(2) 计算评估指标的信息熵Ai，并假定当rij/∑rij= 0 时，rij/∑rijln(rij/∑rij) = 0，则

(3)计算各评价指标的熵权Wi

(4)风险事件发生的概率PY 和产生后果影响IY

通过风险因素集U中各风险因素和评判集V各指标赋予权值，形成2个权向量，即因素权向量W=( W1,W2,…,WS )和指标权向量B=( b1，b2,…,bn) ，则PY=WpRpBpT ，IY=WIRIBIT 

(5)计算风险度

      D=PY+IY-PYIY，并将风险等级划分为高、中、低三类。

通过上述收费公路项目的风险量化计算，能够初步判断收费公路PPP项目风险大小并提前做好风险管理。

1、政治风险的应对

政治风险尤其是政策性风险，是公路PPP项目必须面临的风险。由于政府最有能力承担政治风险，因此该风险最好由政府来承担。

①对战争、罢工、内乱等国家政治风险，可以通过向保险公司、出口信贷公司、投资担保机构等投保转移风险，比如世界银行和亚洲开发银行有关的担保方案，这种方法对外资PPP项目来说尤佳。

②对国有化或被征用风险，要以市场价格补偿项目公司或者投资方。

③对法律政策变更风险，可以通过与政府签订特许权协议管理防范。由于PPP项目在很大程度上依赖于政府的特许经营权、特定的税收政策等，并以特许权协议和相关的政策作为项目融资的重要信用支持。

2、融资风险的应对

对融资风险的防范主要从通货膨胀风险和利率风险三个方面进行。在通货膨胀率超出一定范围时调整收费价格，或相应增加收费标准以保证公路项目产生的现金流足以偿付债务并保证投资收益。公路PPP项目的资金大部分来自于银行贷款，所以受利率的影响很大，利率变动直接或间接地都会造成融资成本的增加或收益的降低。如采用固定利率和浮动利率相结合的方式，以某种浮动利率(如银行同业拆借利率)作为基数，加上一个利差作为项目的贷款利率。

3、建设风险的应对

建设风险主要为不能完工、完工延迟以及成本超支等风险，可以采用风险转移、风险自留和风险控制的方式进行处理。

①成本超支风险的防范

成本超支是PPP项目实施过程中重要的风险。如果成本失去控制，资金缺口变大，项目可能中断建设或拖延，也很难保证投资者今后的投资收益。因此，必须采取强有力措施，加强成本控制。比如对设计变更造成的工程量增加、工程财务成本的增加、部分原材料如钢材、水泥等上涨等风险应预留空间。为应对可能出现的成本上涨导致的项目超支风险，PPP项目公司还可以尽量争取和承包商签订总价合同，将成本上涨的风险转移给建设承包商。

②工期延误风险的防范

在公路项目的建设中，PPP项目公司应采取强有力的措施来保证项目按期完工。首先政府方要保证征地拆迁进度要符合工程开工要求，其次要审查建设承包商制定的施工组织设计的合理性和可行性，对计划的执行情况进行追踪检查，当发现实际进度与计划不符时，及时提醒建设承包商，帮助分析查找原因，督促承包商调整进度计划，监督和促进其采取行之有效的补救措施。在PPP项目建设中，可能经常由于外界地质条件或周围环境的变化，需要对工程设计进行重新调整和变更，从而导致工程竣工延期。在项目建设过程中，地震、洪水、泥石流等自然灾害容易造成工期延误，因此在工程设计开始时要做好项目所在地地质结构勘查工作，采取预防措施。

4、市场风险的应对

对于收费公路PPP项目市场风险的防范，关键是在在项目初期做好充分的可行性研究，可以采取以下措施：

①与政府签订最低交通量保证协议。

在收费公路PPP项目中往往要求当地政府保证最小的交通量，协议中可以规定政府有义务向PPP项目公司支付最低通行量对应的金额以保障投资方的基本利益。

②确定好收费公路PPP项目产品或服务的定价策略

在PPP项目中，常用的定价方法有三种：第一，公式定价，即以某种公认价格作为基础，按照项目的具体情况加以调整，价格公式一经确定，则在合同期内固定不变。第二，固定定价，是指在谈判协议时确定一个固定价格，并在整个协议期间按照某一预先规定的价格指数加以调整的定价方法。第三，采用实际成本加上一个固定投资收益的定价方法。

5、运营风险的应对

运营风险主要集中在运营期间公路维护费用的增加，可以选择有经验的公路运营管理和维护管理机构进行合作，一方面转移部分风险，另一方面降低成本，减少运营风险。作为运营商，一方面应对公路进行必要的保养和维护，另一方面又要控制其运营成本，使之不超预算，为此在运营维护合同中还需订立严格的运营成本控制条款和相应奖惩制度。

6、不可抗力风险的应对

不可抗力风险是由于不可抗力事件而导致的风险，可以通过风险转移和风险控制方式进行处理。比如可以通过支付保险费把风险转移给有承担能力的保险公司。保险种类有建筑工程综合保险、第三方责任保险、工伤事故赔偿保险、设备物质运输保险等。

【延展阅读】

[1]基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析

[2]PPP项目税收风险

[3]实施海外PPP项目中BOT、BOO模式下法律风险探讨

[4]PPP合同设计风险的初步分析

[5]论水利工程PPP项目的风险分担机制

[6]基础设施PPP项目的风险分担

[7]浅议信托公司参与PPP项目的模式及风险

[8]国际PPP项目贷款银行面临的风险及应对策略

[9]PPP项目中利率变动风险的控制

[10]商业银行介入PPP项目思路及风险防范

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