环境保护与治理中PPP模式适用的优势与不足简析

环境保护与治理中PPP模式适用的优势与不足简析

环境保护与治理长期以来主要依靠政府投资，资金来源渠道单一，困于经济增速放缓显然难以为继，加之传统的建设与管理模式、事后问责机制，若无制度性创新、投融资体制改革，“青山绿水、美丽中国”的新理念恐为梦想难以实现。而PPP模式基于其倡导公私合作、伙伴关系、风险共担、利益共享，以项目效果和效率为导向，鼓励项目全生命周期系统管理内在特性，其适用于公益性/准公益性的环境保护与治理具有其天然优势。

1.融资多元化优势

PPP模式应用于环境保护与生态治理，将能解决或有效缓解地方政府的财政负担（即使是纯公益性的政府付费型PPP项目，基于PPP项目公司及社会资本融资义务之设定与转移以及政府财政支出纳入财政中长期预算支出的限制与规范性，也平滑了地方政府财政支出）；同时，社会资本的引入，不仅可以通过银行贷款等传统融资模式，还能产业基金、保险资金、信托资金以及资产证券化等多种途径引入社会资金、盘活项目资产，将极大拓宽环保投入的资金渠道，以满足环境保护与生态治理的日益增长的投资需要。

2.专业提升与产业发展优势

环境保护与治理产业的发展实际上牵涉到方方面面，包括产业转型、制度建设、投资等，而PPP模式恰好提供了创新机制与合作平台。PPP模式应用于环境保护与生态治理，通过引入社会资本方，不仅拓宽社会资本的投资渠道，还可以推动环保产业、环保企业的发展成熟，让专业的人做专业的事。环境保护与治理目前仍应属于初期阶段，通过PPP模式让更多社会资本进入环保产业，让更多的企业参与到环保与生态环境治理，其稳定、可持续性的，有盈利非暴利的项目回报机制特性，有助于培育专业化的环保产业公司，有利于环保专业化的持续提升与壮大，有利于推动环保产业的长远发展。就此，国家发改委业已提出，“到2020年要培育50家以上产值过百亿的环保企业”，这些通过PPP模式进入环保行业的企业将成为未来环境保护与治理产业的核心力量。

3.管理高效与技术创新优势

传统环境保护与治理领域多由政府单一主体实施，缺乏充分的市场竞争机制，先污染后治理，高投入低产出，治理效率明显低下。通过PPP模式运营，能够将政府的战略规划、行政监管措施、公共服务理念与社会资本的管理效率、技术创新有机整合。社会资本基于其特许经营权或PPP项目合同的经营权，为取得项目绩效和投资收益，具备技术和管理创新不断提升与优化的原动力，加之政府转实施为监管监督，借助二者的伙伴关系合作机制，有助于环境技术创新，提升环境基础设施的建设和管理水平，最终可以以低成本、高效率的方式实现环境公共服务。

尤为关键的是，上述三个优势中，都隐含了其间最为重要的核心优势，即PPP模式，能将传统模式的重建设轻运营的思路转换为二者并举、后者尤重，并以绩效考核付费回报机制的设定，充分调动与激发社会资本的管理、技术、创新的原能力，尤其契合环境保护与治理的效果及生态建设可持续性实现。也之所以，2013年底以来，环保PPP项目应运而生，蓬勃生长，从传统单一的污水处理，到管网建设一体化思路，直至跨流域、全区域的水综合治理。PPP模式已经成为我国推进环境保护与治理、生态文明建设的一条重要途径，其实践业已迸发出巨大的制度功效。

虽然自2013年底以来新一轮的PPP模式迅速爆发，为我国环境保护与治理带来了诸多积极效应，但毕竟落地项目相对有限、部分项目实施方案也较为粗糙，随着项目不断落地与进入建设运营阶段，不论是在理论还是实务层面，仍然应当务实的研判其问题与风险所在，以便为其适用提供更好的理论与实践基石。

1.法律法规建设及政策协调性不足

法律是保障PPP模式推广实施的重要基石及其有效运作的重要前提。但目前我国PPP模式运作主要系基于财政部、发改委等相关部委的行政规范性文件，其效力层次较低、权威性不足，且部委规范性文件基于不同部门职责及其侧重点不同，诸如具体实施流程、操作细则方面，存在不一致甚至冲突之处。另则，在法律法规层面，目前主要适用的是《合同法》、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（主要适用于涉及特许经营权的PPP项目，对不涉及特许经营的PPP项目并无具备更多的指导意义），PPP采购流程方面则主要依据《政府采购法》、《招投标法》及其实施条例，但这些法律法规对PPP的规定均不全面甚至存在直接冲突（例如，在两招可否并一招问题上，财政部与发改委即持有不同的理解，实践操作亦各自不同）。若此，在缺乏法律法规及部委规范性文件协调统一的情况下，PPP项目相关主体的权责利、风险分配认识与预期的不确定性，势必给PPP模式的进一步推广与发展造成障碍。

2.环境保护与治理 PPP项目性质与社会资本投资偏好的矛盾

（1）环境保护与治理具有显著的公益性，稳定现金流缺乏，收益相对较低，且其中多数为政府付费或可行性补贴，即使是存在使用费付费的PPP项目现实也无法通过市场原则定价（如以污水处理项目为例，污水处理费包含在供水价格内，通过实行听证会制度和公告制度来制定城市供水价格，实现分类水价，但目前水价听证制度形式重于实质，如何协调政府、社会资本、社会公众三者利益平衡，将直接制约项目的长续经营），难以吸引更多的社会资本介入。

（2）在环境保护与治理领域，相当一部分的PPP项目，尤其是在县域农村污水处理、河道整治等项目，单体量小无法形成规模效应、缺乏经营性（农村污水处理“村民付费”的可行性低），且社会资本都具有逐利性 ,都偏好投向收益率高且投资回报期较短的投资领域，若不能基于其项目特性，对PPP项目识别、筛选、运营合作方式及投资回报机制等做进一步的探索与优化，势必会有相当多数量的环境保护与治理领域项目事实上无法以PPP模式实施。

3. 环境保护与治理 PPP项目融资渠道问题

（1）项目融资困难问题

环保PPP项目较长存续期与社会资本追求短期盈利的预期冲突，因之项目需要预期稳定的资金投入;另一方面,社会资本（尤其是其中资金方）碍于项目融资性渠道有限、投资权益的流动性有限等问题，目前PPP项目的项目融资机制仅在政策层面上体现，除项目资本金外的投入外，在实践中融资仍多数需以社会资本（投资人）提供担保等方式才能得以满足，均非真正意义上的项目融资；而项目收益债、项目资产证券化等实践有限，短期内亦无法满足PPP项目的融资需求。

（2）融资期限错配问题

相关部委规范性文件提出的项目融资方式，诸如保险资金、信托资金、私募基金、产业基金等以股权、债权或股+债形式参与PPP项目，则受限于募集资金的投资回报周期均短于PPP项目周期的融资期限错配，此亦是社会资本（资金方）特别是以股权形式参与项目的障碍。

4.项目回报机制不明确、不健全

PPP项目的全周期性运营，期间必然受到通货膨胀劳动力与材料价格波动等多因素的影响。而现实中，尤其是环保类PPP项目环境服务价格调整机制不畅，政府不履约调价等问题极为普遍。

另则，在环境服务价格调整机制不健全不明晰的情况下,因国家环境保护与治理规范与标准的提高，环保处理设施的升级改造和更新维护等而增加的运营成本,若无针对性约定，则可能转由PPP项目公司承担，极易引发项目公司陷入运营困境，最终影响环境保护与治理的长期效果。

 作者简介：

在大成厦门，做一个很务正业的郑律师。

在郑经说事，就会更爱正经的写写文字。