北京大成（厦门）律师事务所
政府付费模式下PPP项目绩效考核若干问题（二）
三、政府付费型PPP项目及其绩效考核的政策再梳理
（一）什么是政府付费
根据财政部编发的《PPP项目合同指南》
财政部合同指南将PPP项目区分为政府付费、可行性缺口补贴及使用者付费三类，即相应对应公益性、准经营性、经营性项目。其中之政府付费指由政府直接付费购买公共产品或服务。按指南规定，其主要包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment），即政府应依据项目的可用性（“可用性付费”）、使用量（“使用量付费”）和绩效（“绩效付费”）中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。
（1）可用性付费的基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目设施已建成且全面服务可用时（目前的实践多是以公共产品如基础设施建设竣工验收完成即建设期结束时，为可用性付费结算点），即项目开始运营时才开始付款。
——这也是实践众说纷纭，绕不过说不清道不明做的乱的边界地带。
（2）使用量付费是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费（如污水处理项目）。
——此部分亦可说是由政府直接付费的涉经营性项目，按量付费，绩效考核自然附属，本文不做更多探讨。
（3）绩效付费则是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费（注：即进入运营期后，项目公司所提供的运营或其他服务的质量）。
——在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的绩效付费。
上述之一个或多个要素组合的政府付费方式的界定，正是本文需要探讨的关键所在，尤其是绩效付费与可用性付费的关联性上，对其正确的理解与实施，才会使得政府付费型PPP项目不会走偏，以致渐行渐远渐无路。
国办发（2015）42号：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，…政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益……。”
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第26条：项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
113号文对上款中产出说明（Output Specification）的定义如下：指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）：“五、提升专业能力。…绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）第17条规定：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”；第27条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。第28条规定：“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）第十九条：对运营绩效评价做了规定：PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
住建部办公厅《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号）：将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面，具体指标、要求和方法，并以附件形式对绩效评价与考核办法进行了定性定量的界定。
《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》第17条规定：“合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。”
上述文件对PPP项目绩效考核提出了原则性的考核内容和及对应政府付费（可行性缺口补助），但不论是国家、部委以及行业层面，尚缺乏具体配套绩效指标考核体系，在可操作性上存在显著缺陷。现行诸多PPP项目基于上述政策文件自行约定、制订的绩效考核指标体系水平参差不齐，考核指标中定性指标为主，定量指标显著不足，主观性过大，形似而实不至，难以真正实现依据绩效考核结果政府付费的政策目标，若蔓延过度，势必阻碍政府付费型PPP项目的正确实施与演进路径。
待续
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