孙洁:PPP模式中的政府付费不是政府购买服务

来源：河南日报

作者：记者 樊霞整理

PPP推广三年多来取得了很大成绩，但PPP仍然处于探索阶段，也存在着这样或那样的一些问题，最近部里连续出台50号文件和87号文件，引起市场很大反响，同时也引发了一些困惑。其中有两个问题需要厘清概念。

 第一，规范运作的PPP项目融资不是政府债务。PPP大规模推广始自2014年财政部出台的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，后被广泛称为“43号文”。大家俗称“开前门，堵后门，修围墙”。

 这个前门是什么呢？43号文里明确指出，地方政府解决资金不足的问题有三条途径：第一发行一般债券，受一般预算的约束；第二发行专项债券，受专项预算的约束；第三是推行PPP模式。因此，自43号文之后，我国开始鼓励在多领域推广运用PPP模式。

 但是，前门打开了，后门堵死了，许多PPP项目一哄而上，导致乱象丛生，又产生潜在债务风险。所以，出台50号文件，旨在将围墙修得更高、更牢固，使前门敞得更宽。

 规范的PPP运营中，项目公司负责贷款融资，并且不能由政府担保；政府仅负责监督项目的可使用性以及稳定的收益。如果项目运营不稳定，政府可拒绝付费。从这一过程来看，PPP融资不能叫作政府债务。

 第二，PPP政府付费模式不是政府购买服务。87号文件明确规定不能变相以政府购买服务方式违规融资，很多地方政府PPP部门负责人由此感到困惑:PPP中的政府付费模式不能再使用了吗？这是一个误读。

 按收费对象划分，PPP回报社会资本方机制分为两大类：一类是使用者付费；一类是政府付费。政府付费类项目中还有一种是使用者付费不够时，由政府支付或者补贴。

  PPP项目当中政府支付责任不能超过本地公共预算支出的10%，而政府购买服务并无10%的约束。另外，金融服务、银行贷款更不是政府购买服务，不能混为一谈。

 为何出现误读？一些地方将PPP模式中的政府付费机制习惯性表述为政府购买服务，这就混淆了政府购买服务的概念。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

 举例说，在现实当中，建设保障房、廉租房可以通过政府购买服务的方式，也可以通过PPP模式。政府购买服务方式是，政府可以从社会上的开发商或者个人手里购买房屋，然后提供给符合条件的低收入居民；房子建造的地址、形式则由企业自行决定。PPP模式的政府付费形式则是，政府选择合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建设者项目管理方来提供给符合条件的低收入人群。当然租金非常低，政府会作适当补贴，满足社会资本方合理的回报，若干年之后，这些房屋就会无偿交给政府。

 未来如何避免PPP模式违规融资？很简单，今后无论是真正的购买服务还是采用政府付费的PPP模式，只要规范操作就不会混淆，都不会导致以政府购买服务或PPP模式之名行政府融资之实，不会违规增加政府债。　　　　　　　　

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