【业务之窗】政府与社会资本合作模式(PPP)新政策对投资项目的影响分析(上)

  PPP项目政府方主要管理要点

政府对PPP项目的投融资管理方式主要是指通过预算管理将政府支出合法化，并控制在一定的承受能力水平内。主要支出内容根据财政部规定应包括：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四类支出类型。在支出总额管理上，PPP项目识别与准备阶段应完成对项目实施方案、财政部门会同其他主管部门对项目进行物有所值及财政承受能力报告的审批。根据规定，财政承受能力论证报告应包含项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况，而原则上该占比不得超过10%。在实际操作中，我们了解到中国交建及成员单位在参与PPP项目投标前会要求政府方将项目的政府支出责任部分纳入政府财政预算。但提交至集团投资事业部审批时，并未能取得政府纳入财政预算的相关文件，而需要中标成立项目公司后再向政府方索取。目前很多地方政府并不愿出具相关的函件，中交方索取难度较大。

自2014年国务院43号文出台后，对地方预算管理的要求日趋严格。地方政府应规范举债权限及举债融资机制，实行规模控制，在限额内举债的必须报本级人大或其常委会批准。同时，加强政府或有债务监管，剥离融资平台公司政府融资职能，进一步减轻政府债务负担及债务风险。该文实施后地方政府融资平台公司逐步开展市场化运营，但仍有政府对融资平台公司提供融资担保行为。近期，50号文要求地方政府不得将公益性资产和土地储备注入融资平台，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。融资平台在境内外举债融资时，应当主动向债权人书面声明不承担政府融资职能。而金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。设立政府出资的各类产业基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，并承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。对于新规定的主要影响是：

明股实债是指金融机构通过政府承诺担保兜底等方式进行股权投资并获取固定回报的融资行为。财政部近期出台的87号文要求禁止以政府购买服务名义绕开PPP项目对预算管理的限制进行明股实债形式的融资，实际上是杜绝明股实债方式。

该方式是以政府引导基金向充当政府方出资人进行用于PPP项目公司的注册资本金股权投资，政府方出资人承担政府引导基金的固定成本。对于这种方式应重点判断是否存在政府方担保优先级收益及是否会形成政府债务性支出的行为。

融资平台公司应进行市场化运作，可通过发行公司债等方式进行融资。因此融资平台可以对PPP股权投资或作为产业基金的其中一级进行投资，但融资平台的融资行为是以不增加政府债务为前提。

近期发改委和财政部分别发布关于PPP类项目专项债券及地方政府土地储备专项债券的管理办法，为政府举债融资提供了新渠道，进一步加强财政预算管理体系建设。未来地方政府将在中央批准的年度额度内进行地方债和专项债融资。

财政部要求已纳入PPP综合信息平台的项目应做到信息公开工作，以促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约，保障公众知情权，有效监督和约束PPP项目各参与方行为，推动市场公平竞争、规范发展。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额等内容，地方政府和其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作内容和财政承受能力论证等内容。