如何实现PPP项目从重建设到重项目全生命周期的转变?

PPP在中国并非新鲜事物，但此次推广也并非“往事重提”，而是“旧瓶装新酒”。改革开放至今，PPP在我国已经历了5个阶段和3波高潮。

第二阶段：小规模试点阶段(1994-2002)。与探索阶段无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委(现“发改委”)有组织地推进，也掀起了第一波PPP高潮。

第三阶段：推广试点阶段(2003-2008)。02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部(现“住建部”)出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据。政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。

第四阶段：短暂停滞阶段(2009-2012)。随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段。

第五阶段：发展新阶段(2013年至今)。十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，13年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。

从各省的PPP推介项目上看，新建PPP项目从数量或投资规模上占据了80-90%。但根据各省政府采购网站公布的PPP项目中标结果上看，施工企业或施工企业作为牵头方组成的联合体占据了绝对主导地位，新建PPP项目出现了明显的重建设轻运营的现象。本文将分析造成这种现象的原因、导致的问题，进而提出改进的建议。

一、新建PPP项目重建设轻运营产生的原因及导致的问题

（一）新建PPP项目社会资本选择过程中，设置的施工资质要求限制了其他社会资本方的参与，导致施工企业占据了基础设施投资建设及PPP市场上的主导地位

目前在政府招标采购选择社会资本的环节中，由于一些地方政府对于社会资本的认识不到位，简单将社会资本等同于施工企业或施工企业牵头的联合体，使得在新建PPP项目在社会资本选择过程中，相当多的PPP项目对于社会资本的资质条件设置了施工资质的硬性要求，且很多新建项目不允许联合体参与或要求社会资本牵头方要由施工企业担任，这极大限制了其他社会资本方参与新建PPP项目。

笔者认为施工资质要求对于新建PPP项目应是充分条件而非必要条件。鉴于我国目前的工程建筑市场是个竞争比较充分的市场，后续项目施工方的选择完全可以由项目公司进行施工总承包（EPC）招标，选择有相应施工资质的施工企业进行建设。若新建项目由施工企业作为社会资本或社会资本方的牵头人，其在建设环节控制成本的动力有限，这不利于项目总投资的控制，从而增加政府财政的支付压力。

（二）施工企业缺乏PPP项目全生命周期管理运营的能力

PPP项目对社会资本方的要求很高，除了施工能力外，社会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全生命周期的管理把控实力。而施工企业在这些方面都是有所欠缺的。施工企业普遍存在资金实力弱、负债率高的问题，自身融资能力有限，难以承担PPP项目长期限、大体量的资金需求，导致很多PPP项目因融资难而无法落地。此外，施工企业普遍缺乏运营管理能力，增加了PPP项目运营阶段经营管理风险的不可控性。

（三）施工企业对于中标的新建PPP项目只投入很少的资本金，通过工程建设环节拿走了项目的大部分利润，影响了其余各方参与项目的积极性

由于施工企业普遍存在负债率高、挂靠较多的情况，其特性决定了施工企业对于PPP项目大多只限于参与项目的工程建设。而且由于PPP项目周期通常在10年以上、大型施工企业投资决策流程复杂等原因，除战略性项目外，施工企业很难做到以自有资金投入项目公司的股权并占据项目公司的控股地位。大部分新建PPP项目，施工企业只投入资本金的10-20%左右。

但由于施工企业作为选中的社会资本或社会资本的牵头方，其往往通过明股实债等方式寻找资金方组建项目公司，从而控制着项目公司，通过工程建设环节拿走项目大部分利润；并常在项目建设完成后一段时间内转移所持有的项目公司股权。由此导致资金方或运营方利润空间非常有限，从而降低了资金方或运营方参与此类项目的积极性。

（四）施工企业中标PPP项目后找金融机构融资，影响了PPP项目的落地速度；且施工企业选择项目标准与金融机构存在差异，部分项目不能落实资金

施工企业作为社会资本或社会资本的牵头方，通常在中标项目后需要组建项目公司，并向多家金融机构进行股权、债权的融资。而金融机构进行项目融资审批视项目规模往往需要1-2个月的时间，从而影响了项目落地的速度。

此外，施工企业常常只着眼于工程建设本身，对于项目选择标准与金融机构存在着一定差异，导致了部分PPP项目施工企业中标后，因落实不了资金，使得项目难以推进。

（五）咨询机构对于蓬勃兴起的PPP市场准备不足，服务质量参差不齐

随着近两年PPP市场的兴起，涌现出了大量PPP项目。专业的咨询机构出现了人员不足的情况，从而大量扩招，很多新进员工培训不足，仓促上阵。与此同时，很多小咨询机构纷纷成立并参与到项目中，服务质量参差不齐。一些咨询机构往往生搬硬套以往其它项目的实施方案、招标文件等，也助长了新建PPP项目重建设轻运营的现象。

（六）重建设轻全周期管理运营将导致部分地方政府面临财政承受能力达到上限的问题

施工企业参与的新建PPP项目以政府付费或可行性缺口补助类项目为主，项目策划阶段注重建设，而对于项目回报机制、后续运营管理相对忽视，过多消耗了财政资源。根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度所有PPP项目从预算中安排的支出责任不可超过一般公共预算支出的10%。进入2017年，随着我国基础设施和公共事业项目建设需求的进一步释放，重建设轻全周期管理运营将导致部分地方政府面临财政承受能力达到上限的问题。

据统计，2016年已经落地的PPP项目投资体量达到2.6万亿元。很多地级市PPP项目的支付比例已接近10%的红线，对后续新增PPP项目的发展存在制约。

因此，政府需要优化资源配置，将财政资源配置在最能产生效益的项目上，精选项目、细化实施，提升财政资金的使用效率。另一方面，需要多元化项目收益结构，尝试更多收益补偿模式，在满足社会资本投资回报需求的前提下，降低政府财政承担的压力。

二、PPP项目从重建设到重项目全生命周期的转变建议

（一）加强对地方政府的宣传引导，项目社会资本选择过程中，施工资质要求并非必要条件，鼓励专业投资运营机构、金融机构作为社会资本直接参与

笔者建议发改部门通过培训、制定操作指引等方式，加强对地方政府的宣传、引导，强调施工资质要求对于新建PPP项目并非必要条件，允许其他社会资本方以联合体方式参与PPP项目甚至允许专业投资运营机构、金融机构等可以独立作为社会资本或社会资本的牵头方，与施工企业同等参与竞争。在社会资本选择环节可规定，若非施工企业的社会资本中标后，需承诺后续项目公司应按照国家有关规定进行新建PPP项目的施工总承包招标，选择的建设方应具备政府方要求的资质，从而控制工程建设风险。

鼓励专业投资运营机构、金融机构作为社会资本方直接参与PPP项目，可以发挥专业投资运营机构、金融机构对于项目全生命周期的管理优势，特别是在施工总承包环节引入二次竞争，有利于在建设环节控制成本，从而降低工程总投资、减轻地方政府财政的支付压力。

（二）加强专业投资运营机构、金融机构在PPP项目发挥更大作用，有利于提高PPP项目的落地速度和强化运营期的管理

从项目全生命周期的整体管控要求出发，PPP项目在社会资本选择阶段应引入资金实力雄厚、资源整合力强、且有项目运营管理能力的大型金融集团，或是专业投资运营机构作为项目投资主体。

笔者认为对于PPP项目，资金为王。专业投资运营机构、金融机构作为社会资本直接参与PPP项目，能够提供PPP项目所需的长期限资金。PPP项目所需的更多是股权资金，即项目公司的资本金，债权资金相对股权资金而言更容易落实。保险、证券、基金等金融机构可以通过资管计划、发行基金产品等筹集PPP项目所需的股权资金。此外，大型综合性金融集团可以连同项目股权资金、债权融资一并落实，从而提高了项目资金的审批时效，加快PPP项目的落地速度。

虽然金融机构对于建设、运营经验有限，但其资源整合力强，能够在市场上选择有经验、有实力的建设方、运营方，并可以委托第三方从安全、质量、进度、成本等方面进行把控，从而实现项目全生命周期的管控。

因此，建议政府应加强与大型金融集团或专业投资运营机构等能够提供长期限股权类的机构进行前期沟通和合作，提高PPP项目的成功率。

（三）加强咨询机构服务的管理，引导专业咨询机构针对不同PPP项目从策划阶段精雕细琢，提高PPP项目的质量，增强项目运营期的盈利能力

专业的咨询机构对于PPP项目成功起着至关重要的作用。针对目前PPP市场的现状，建议发改部门出台相应的咨询机构推荐名录，并定期就其服务的项目进行跟踪、评价，供地方政府选择PPP项目咨询顾问参考。

由于每个PPP项目都有各自的特性且每个项目都是10-30年的合作，应引导咨询机构就每个PPP项目精雕细琢，选择出最适合项目的社会资本方、制定出风险分配合理的PPP协议，重视项目的回报机制及运营期间的绩效管理，实现政府方和社会资本方实现双赢并能够经住时间的考验。

此外，专业咨询机构还应充分听取专业投资运营机构、金融机构的建议，挖掘项目运营期间的盈利潜力。理想的PPP项目应该在前期由政府方通过财政资金投入增强社会资本方投资信心，但后续项目本身应该逐渐减少对于财政补贴的依赖，甚至通过挖掘项目自身良好收益，使政府方的投入能够获得较好的回报，从而进入良性循环。

以香港地铁为例，其“轨道+物业”的模式使得香港地铁提供了高效的公共产品和服务的同时，也给政府方带来很好的收益。截至2013年年底，香港政府通过向港铁转让土地所获得的收益为979亿港元；政府通过公开招股，转让部分原先所持有的部分股份获利105亿港元；政府手中所拥有的港铁77%股票市值约为1248亿港元；政府作为股东所获得的现金股息累计为187亿港元（2013年中期股息）。除去政府在初期的注资322亿港元，政府自港铁所获得的财务收益累计达到2197亿港元，且仍在不断增长中。 

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