华伦研究|PPP项目实施方案的四大特性

　　PPP项目因其涉及领域、行业不同，专业需求各不相同。《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称“合同指南”）编制说明指出：“我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等”。PPP项目实施方案的编制，不仅需要这些方面的专业法律咨询，还需要这些专业法律对应的规划、设计、工程管理、财务管理、投融资管理、资本运营等方面的专业技术咨询。“政府方应根据PPP项目的不同类型，选择与项目建设与运营管理主要专业相匹配、具有三项及以上单位资质及专业执业人员的咨询服务机构”。通过多专业技术的协同合作，完成一个PPP项目的工作安排计划编制。

　　专业技术匮乏，是导致PPP实施方案不能满足深度和精度要求的主要原因。这方面的低级错误主要表现在以下方面：

　　1、建设工程知识匮乏

　　如《某市中心城区路网完善工程PPP项目实施方案》，标题不伦不类。建设工程，按在国民经济中的作用可分为生产性项目和非生产性项目；按土建造价所占比例可分为基本建设工程项目、设备更新和技术改造工程项目；按建设性质可分为新建、扩建、改建、迁建和恢复重建项目；按建设规模或总投资额可分为大、中、小型项目（更新改造项目分为限额以上、限额以下项目）；按资金来源可分为内资、外资、合资项目等。贾宏俊认为：“按道路所在位置、交通性质及其使用特点，道路可分为：公路、城市道路、厂矿道路及乡村道路等”，其中“城市道路应按道路在道路网中的地位、交通功能以及对沿线的服务功能等，分为快速路、主干路、次干路和支路四个等级”。哪来完善工程之分类？

　　再如某方案“1.1.5项目提供的公共产品和服务”说明：“本项目为道路配套工程，主要以打通“断头路”和完善路网为目标。项目建设完成后，将快速拉通主干道路，打通断头路，为某市提供路面状况良好，路面结构合理的优质道路网络”。

　　首先，配套工程与主体工程、辅助工程相对应，是指为了保障主体工程正常运行而修建的其他工程。断头路是指不同地区、不同道路、不同等级之间不能接通的路。是断头路，就不是配套工程，而是主体工程。其次，拉通主干道路、打通断头路与路面状况良好，路面结构合理不是一个逻辑层面的概念。主干路，是连接城市各分区的主要干路，以交通功能为主，设计行车速度一般为40-60km/h。贾宏俊认为：路面包括路面结构、坡度与路面排水、路面的等级与分类等；路面结构，指铺设在路基顶面之上的面层、基层、垫层等层状构造物。这类的公共产品和服务说明，不说明也罢，一说明反而让人云里雾里。

　　还如某方案1.2.1项目区位：“本项目属于中心城区道路配套、路网完善工程，建设地点多处，明细见图1-1”；1.2.2建设内容：“具体包括打通某某南路（某某街—某某街）等断头路6.25km，完善某某路（某某路-某某南路）等路网工程共16.797km，道路建设总长23.047km；建设配套给排水、电力、通信、燃气等管网23047m，表1-1道路配套工程明细表”。该表中项目：道路名称、道路起讫点、建设规模（长度、路幅宽）、备注（道路等级）。

　　项目区位，一方面指该项目的位置，另一方面指该项目与其他项目的空间的联系。以图片代替文字说明，图中只能标注道路位置，不能说明道路与其他建筑的空间关系，显然不能满足“项目区位”说明的要求。      

　　道路配套工程明细表，实际上是“道路明细表”，表中既没有体现道路类型、道路横断面组成、路基形式、路面结构等，也没有体现道路主要公用设施（停车场、公交站点、道路照明、人行天桥和人行地道）、交通管理设施（交通标志、标线、信号灯、护栏及其他交通显示设施），仅仅列了公用附属设施——管网一项。特别是其中的描述：道路长度为23047m，管网长度也是23047m。管网长度与道路长度能相等吗？一是管网种类多，二是管网需预留，三是旧网可利用。这种跳跃式的表达方式，谁能理解编者表达的意思？

　　2、财务管理知识匮乏

　　在PPP实施方案编写中，财务管理方面的份量占40%以上。如果财务管理犯常识性错误，可以说，这个方案完全是胡凑，可这样的现象最多、最严重。如某实施方案1.3股权结构：“项目公司注册资金暂定为本项目自有资金”，“资本金比例提高，则债务资金减少”，“项目估算总投资约258964.76万元，自有资金暂定64964.76万元，约占总投资的25%。因此，项目公司注册资金暂定为64964.76万元”；10.2基础数据：“本项目总投资258964.76万元，项目资本金64964.76万元，约占总投资的25%，其余194000.00万元由项目公司向银行等金融机构筹得”。

　　首先，股权结构，是指股权构成及其比例关系，不是说明资金来源，不是说明自有资金占多大比例。

　　其次，注册资金（股本、资本金）不等于自有资金，也不等于实收资本和注册资本。自有资金（投入资金、股票筹资、积累资金等）与借入资金（贷款、待结算资金等）相对应，是指企业生产经营活动所持有的、可以自行支配并毋须偿还的资金。注册资金是股东或发起人以现金形式认缴的、在工商登记机关依法登记的资本；注册资本或法定资本，是股东或发起人以实物、无形资产等形式认缴的、在工商登记机关依法登记的资本。注册资本的外延大于注册资金。债务资金，又称借入资金，是企业依法筹措并依约使用、按期偿还的资金，包括结算过程中临时占用的资金。所有者权益或净资产或股东权益，是指企业资产总额扣除负债总额后所有者应享有的权益，包括实收资本(或股本)、资本公积、盈余公积和未分配利润。

　　第三、注册资金的多少与债务资金的多少没有连锁关联，企业可以运用多种方式筹集资金，不是除了注册资金之外的投资缺口都得向银行贷款。“企业最基本的筹资渠道有两条：直接筹集和间接筹资。直接筹资，是企业与投资者协议或通过发行股票、债券等方式直接从社会取得资金；间接筹资，是企业通过银行等金融机构以及信贷关系间接从社会取得资金”，“企业的筹资渠道主要有：国家财政投资和财政补贴、银行和非银行机构贷款、资本市场筹集、其他法人单位与自然人投入、企业自身积累等”。

　　第四、资金占用不等于资本金加银行贷款。工程项目总投资有双重含义，一是指投资主体为获取预期收益，在选定的工程项目上投入所需全部资金的经济行为，二是指项目从筹建开始到项目全部建成投产为止，全过程所发生的费用的总和。生产性工程项目总投资包括固定资产投资和流动资产投资两部分，非生产性工程项目总投资只有固定资产投资，不含流动资产投资。工程造价是项目总投资中固定资产投资总额。这里的项目总投资，可以理解为所需投入的全部资金。所需投入的全部资金，不等于资本金加银行贷款。在资本金之外，还有国家财政投资和财政补贴、资本市场筹集、其他法人单位与自然人投入、企业自身积累等各种资金来源。

　　3、资本运作知识匮乏

　　如某实施方案10.2基础数据：“该项目自有资金64964.76万元，占25%；第1年贷款20000万元，第2年贷款60000万元”。贷款金额就是当年的建设投资额。

　　自有资金放在账上干什么？即使支付工程进度款，竣工结算前按70%计算，两年实际只需支付56000万元，也就是说只从工程建设角度来说，第一年、第二年根本无须贷款。贷款的投入应发生在项目建设的第三年、四年、五年，甚至运营期的第六年、第七年。因为，至少有30%的建设款在第六年、第七年才会支付。工程交付后产生的贷款利息也不是固定资产投资费用，而是流动资金贷款利息。建设资金贷款应与实际贷款运用相一致。再查该方案“表10-8 营业收入、税金及附加估算表”：“从建设期第二年起，即取得收入，274.84+1102.58+3351.41+11016.70=15745.35万元”；查该方案“表10-10 政府补贴估算表”：“第4年起取得政府补贴1416.05万元、8520.65万元”。这个也应是建设资金的来源。否则，收入和专项补贴存银行，建设投资去贷款，符合常理吗？

　　该项目设计为“等额还本、付息照付”。这种还款模式，期初还本付息压力大。从这个项目分析，贷款5年，还款5年，每年本金12933.33万元，第一年利息9506.00万元。对于通过道路沿线广告及停车收费获得经营收入的项目来说，根本不可能实现。因为，户外广告收费与广告所处位置的成熟度成正比。广告效果的好坏除广告创意及表现形式外，与广告媒体、广告时段和广告位置等密切相关。第一年还款本息为22439.33万元。每月需取得广告收入1869.94万元。什么地段、多少个广告载体、什么类型的广告，可以在“断头路”——人量车流相对少、商业配套不完善的地段实现如此大量的收入？

　　查该方案“表10-9 营业收入、税金及附加估算表”：第6年取得收入19539.27万元。即使取得的收入全部是真的，也有资金缺口22439.33-19539.27=2900万元。

　　再如某实施方案表10-6 政府补贴估算表：建设期年度总回报：第二年142.19万元、第三年573.72万元。查“表10-10 政府补贴估算表”得知，系运营收入，不是补贴，表名与实际列项内容不符。建设期为五年，第二年、第三年尚处建设期，回报从何而来？ 

　　还如某实施方案表表10-8 营业收入、税金及附加估算表：从建设期第二年起，运营收入（广告收入、停车位收入）分别为274.8万元、1102.6万元、1935.4万元、2496.0万元。在施工围挡上做广告、在未开工场地收停车费吗？长沙市政府《关于加强施工现场围挡规范管理的通告》规定：“符合条件的房屋建筑工程施工围挡经批准允许设置发布部分公益和商业广告”。市政工程围挡及其他工程围挡尚不允许做商业广告。市政工程项目一般分期分段施工，工期较短，也不适合做商业广告。

　　PPP项目一般既有建设期，又有运维期，时间跨度至少在10年以上，最长可达30年；涉及领域多，既有基础设施和公用事业，还有公共服务；法律关系确立和调整依据多，包括民商法、行政法、经济法和社会法，不仅需要这些法律，还需要这些法律涵盖的相关专业，覆盖面十分广泛，并不是一两个专业技术人员，就可以完成一个PPP项目实施方案的编制，至少需要一个团队，甚至几个团队协同作战！

　　项目的综合性决定了项目管理的综合性，同时也决定了实施方案编制的综合性。王永银主编认为：“工程项目综合管理是指从工程项目的整体出发，在其整个投资建设周期内，保证完成项目总体目标，并尽可能追求项目绩效的最大化，对项目的范围、人力资源、进度、费用、质量、采购、风险、职业健康与安全、环境等各方面进行综合协调与控制的过程”。整体优化性和动态发展性是工程项目综合管理最基本的特征。然而，现实的状况却恰恰相反。把一个需要诸多法律、诸多专业协同配合才能完成的工作，交由几个人去完成。其结果只能是一堆毫无意义、东拼西凑的“废纸”！不说运营维护板块如何规划、商业业态如何设计、板块与业态以及业态之间如何联通，单说建设项目类PPP项目一落地，马上就要实施的建设工程，其朦胧性、模糊性就令人瞠目结舌。如某PPP项目，建设工程包括主干路11条、次干路9条和支路13条，仅仅只对其中一条主干路的横断面结构形式进行了说明，建设条件、辅助工程、配套工程等，均没有任何说明。其整个建设工期，就一个笼统的总工期：“本项目建设工期为五年（不包含前期工作），即2017年1月-2021年12月”，等于没说。再如合同体系，仅仅只对项目合同进行了边界设计，股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等都没有框架安排，仿佛这些内容在PPP项目中不复存在，而且即使在边界设计中，也根本没有边界。如政府支付边界，连哪些资金由财政直接拨付、哪些资金由政府投资人或相关机构代为支付、哪些投资从相关受益体获得补偿、补偿缺口由哪方以何种方式弥补等，都没有涉及，更别说在什么时点、支付多少以及支付困难如何救济。这能叫支付边界？

　　1、过于强调行业管理，导致规范面不完整

　　目前，PPP规章、政策性文件，除国务院发布的指导意见、意见、实施意见外，其他文件都是由各部门发布的。各部门发布的文件，一般主要对职责范围内的事项进行规范，即使是联合发布，也主要是以规范牵头部门职责范围内的事项为主，其他部门的职责事项条文很少。行业管理，直接导致规范面不完整。如PPP项目建设工程、运营维护等，都没有全面、深度进行规范。除“操作指南”、“工作导则”外，其他文件貌视涵盖PPP全过程，实际规范的重点仍在项目采购阶段。即使“操作指南”也是如此。“操作指南”，共37条。其中，总则占2条（1-5），项目识别阶段占4条（6-9），项目准备阶段占3条（其中第11条包括7款，10-12），项目采购阶段10条（第17条包括4款，13-22），项目执行阶段9条（第28条包括3款，23-31），项目移交阶段4条（32-35），附则2条（36-37）。项目采购阶段的条文数量排第一，项目执行阶段虽说有9条，但主要是项目公司设立，项目实施机构和政府方、社会资本方的义务，社会资本或项目公司违约处理，合同修订、违约责任和争议解决，中期评估，行政监管，社会监督等，实际上是项目采购合同体系设计的延续，都是项目合同体系设计必须解决的内容。

　　其实，PPP项目实施的重点阶段是项目执行阶段。以建设工程为例，招标采购只是选择建筑服务提供商、材料（设备）供应商。如果建筑服务提供商、材料（设备）供应商选择得好，采购价格合理，那也只是为建设工程实施奠定了基础，并不等于建筑工程就可以按质按量按时竣工验收。大量的工作、主要的工作，在于对建设工程实施过程的管理和监督。只有管理和监督到位后，项目才有可能按质按量按时竣工验收。注意，还是有可能，而不是等于。因为天灾人祸等自然灾害，法律法规等政策变化等，仍有可能改变建设工程实施的正常行程。

　　项目前期筹划固然重要，但也不是说有了项目前期，项目中期、后期就高枕无忧了。相反，中期和后期比前期更重要。因为，项目前期没有启动，至少损失不会发生。如果项目前期筹划不到位，急急忙忙上马，导致的损失更大。这种只重项目前期，不管或很少管项目中、后期的现象在规章、政策条文上无处不在。以项目实施方案为例， “暂行办法”规定：项目实施方案包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容；“管理办法”规定：项目实施方案包括项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算等。实际上这些内容，都是项目准确阶段必须理清、在项目采购阶段必须明确的内容。

　　PPP项目实施方案，是贯穿于PPP项目采购、执行和资产移交阶段各项工作安排的计划，不仅仅包括编制说明，项目概况及特点，项目风险分配框架，项目运作方式，项目交易结构，项目合同体系，项目监管架构，还应包括建设期和运维期各项工作的安排和设计。否则，就不是PPP项目实施方案，而是PPP项目采购实施方案。如果这些内容设计安排不能细化到操作层次，即工作范围清楚、工作内容明确、工作时间具体、实施主体及监督机构权责分明、调整变动严谨科学、救济措施合理有效，就不是执行方案，而是指导意见、操作指引，也不具有执行力和强制性。

　　实施方案是对各项工作安排的预先计划，必须具有操作性。所谓实施方案的操作性，就是要求将项目各项工作分解为名称、范围、内容、要求、时间等要素进行准确描述，将抽象的概念转换成可观测、可检验的量化指标。王永银主编认为：“工程项目进度管理，是指在项目实施过程中，对各阶段的进展程度和项目最终完成的期限所进行的管理”；进度管理“包括规划进度管理、工作定义、工作顺序安排、工作资源估算、工作时间估算、进度计划制定和进度控制等”。因此，在PPP项目生命周期内，将项目范围、人力资源、进度、费用、质量、采购、风险、职业健康与安全、环境等各方面的符合性设置为进度管理符合性的前提，在多个参与群体和多项交叉工作以及多种有限资源的框架内，建立以项目进度管理为轴心项目整体目标管理系统，是PPP项目实施方案的首要任务。

　　1、建立各板块管理工作清单

　　将PPP项目采购阶段、执行阶段和移交阶段的管理工作，按工作阶段和工作任务划分为项目社会资本方采购管理、项目投融资管理、建设项目管理、招商引资管理、运营维护管理和移交管理等不同板块，或按PPP项目实施先后划分为项目（社会资本方）采购阶段、项目执行（投资融、建设、招商引资、运营维护）阶段和移交阶段等不同板块，找出工作与工作之间的递进关系和组织关系，绘制工作分解结构图，以行政（政府）审批（查）或备案工作或里程碑工作名称代表该项工作，再按发生时间先后和重要性程度进行排序，建立各板块管理工作清单。王永银主编认为：“工作清单必须包括项目中将要进行的所有工作”，“但同时又不包括任何本项目范围之外的不必要的工作”。

　　如项目采购管理，可分三大板块：社会资本方采购管理、建设工程服务采购管理和运营维护采购管理。其中，社会资本方采购管理主要工作清单如下：确定项目采购实施机构、确定采购代理机构、选定采购方式、编制资格预审文件、发布资格预审公告、成立评审小组、提交资格预审文件、资格预审、确定通过资格预审社会资本方、编制项目采购文件、现场考察和采购答疑、对符合条件的社会资本方进行考察考核、社会资本方递交响应文件、项目评审、推荐候选社会资本方、成立谈判工作组、项目合同谈判、确定成交社会资本方、与预中标社会资本方签署谈判备忘录、在指定媒体公示中标人、发出中标成交通知书、签订项目合同、在指定媒体公布PPP项目合同等。

　　2、绘制双代号网络图

　　在各板块（阶段）管理工作清单的基础上，绘制PPP项目各板块（阶段）工作网络图，找出总时差最小的工作，将其首尾相连，构成从起点节点到终点节点的通路，将位于该通路上各项工作的持续时间最长的线路，设置为关键线路。

　　根据上例社会资本方采购管理主要工作清单，可以先将法律、法规和规章对社会资本方采购的强制性工作设置为关键工作。如发布资格预审公告、确定通过资格预审社会资本方、在指定媒体公示中标人、发出中标成交通知书、在指定媒体公布PPP项目合同等设置为关键工作；将其他工作设置为非关键工作，如确定项目采购实施机构、选择采购代理机构、选定采购方式、编制资格预审文件、成立评审小组、提交资格预审文件、资格预审、编制项目采购文件、现场考察和采购答疑、对符合条件的社会资本方进行考察考核、社会资本方递交响应文件、项目评审、推荐候选社会资本方、成立谈判工作组、项目合同谈判、与预中标社会资本方签署谈判备忘录、确定成交社会资本方、签订项目合同等设置为非关键工作。

　　3、进行工作资源与工作时间估算

　　工作资源估算包括资源种类、数量和提供时间；工作时间估算是指完成一项工作可能需要的时间。对工作资源估算和工作时间估算，可首先针对关键线路的关键工作，参照强制性文件规定进行估算。如上述社会资本方采购：《政府采购法实施条例》规定，招标文件发售：5个工作日；评审报告送交采购人：2个工作日；确定中标或者成交供应商：5个工作日；发出中标（成交通知书）并公告中标（成交）结果:2个工作日；退还未中标供应商投标保证金:中标通知书发出5个工作日内等。可将上述强制性规定时间直接标注在网络图上。在编制过程中，如某项工作超出强制性规定工作时间的，可调整为关键工作，将可同时进行的工作调整为非关键工作，并调整、修定网络图。

　　4、确定关键工作与非关键工作的总时差

　　网络图调整、修定后，将持续时间最长的工作列为关键工作，将关键工作作为进度控制的重点，并计算非关键工作总工期和总时差，设置非关键工作延误警戒线，防止非关键工作延误超过总时差。因为非关键工作延误超过总时差，就会成为关键工作。对关键工作进行进度控制的同时，必须对非关键工作进行总时差控制。

　　5、绘制横道图，形成总、分结合的层次结构模型

　　横道图是表达各项工作进度管理时间要求的传统方法。其左边按工作先后顺序列示项目的工作名称，右边列示工作时间总要求，可将计划完成时间与实际完成时间同时体现。简单明了，形象直观。可以说，网络计划图和横道图，是PPP项目实施方案的核心和灵魂，也是体现PPP项目实施方案的操作性最科学、最有效的方式。针对建设期和运营维护期的不同特点，在分块编制的基础上，再汇总编制总进度网络计划图和横道图，形成总、分结合的层次结构模型。