来源：新理财杂志
7月18日，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）下发，引起热议一片。赞扬有之，质疑有之，期待有之，那么，这里面蕴藏的发展机会，你看到了吗？
范围极大扩展
在分析这份文件之前，有必要回头看看污水和垃圾处理领域的市场化发展进程。实际上，污水和垃圾处理行业一直是PPP模式应用的先行者。
2002年9月，国家计委（国家发改委前身）、建设部（住建部前身）、国家环境保护总局（环保部前身）联合发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营，加快城市污水、垃圾处理产业化进程。污水和垃圾处理领域市场化改革的序幕就此拉开。
2003年初，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知》。中国投资咨询有限责任公司南京办事处负责人王小文认为，自此之后，PPP模式在市政公用行业得到深入推广，发展至今，该行业成为PPP应用最为成熟的领域。
2004年5月1日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》开始实施，明确提出以市场化为主线，全面推进包括城市污水和垃圾处理的市政公用事业改革。
2002-2004年先后出台的这些文件，“当年掀起了污水、垃圾处理行业市场化改革的一波小高潮。”此次出台的455号文与之相比，济邦投资咨询公司董事长张燎认为，首先，文件出台部门上，从建设部一家主推变为财政、住建、农业、环保四部委联合发文、协调推进，合作范围变得更大了。而且当前的PPP模式更清晰、更规范、有一套更完备的制度设计，对社会资本的保障力度也更大。
其次，污水、垃圾处理的内涵比以前更丰富。以前开放给社会资本的只是市政污水、垃圾处理领域，这次不仅包括终端处理设施，如污水处理厂、垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂等，还包括收集、转运、处理、处置等全产业链环节的整合，以及污水处理厂网一体。如以前是收集由政府负责，此次纳入了全面实施PPP模式的范畴，而且还扩展到当前城市中较少的餐厨垃圾处理等设施与服务。
同时，财建[2017]455号提出，“区域流域环境治理总体方案内、外，以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调，并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”
一句话，不仅包括此前基本处于空白地带的农村污水、垃圾的统筹协调处理，“可以通过省市统筹，把更大区域内成片的农村污水、垃圾处理设施建设运营起来，促进城乡居民基本公共服务均等化。”还包括农业面源污染、环境修复、黑臭水体治理等内容。“这都是原来环保建设中的短板，会带来非常多的市场机会。”
全面实施的条件
去年财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），就提到了在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。当时就引起了市场热议，对“强制”二字有多种解读。
张燎认为，455号文是在90号文讨论的基础上，经过多部委协调，把“强制实施PPP”进一步优化和改进之后，出台的细化文件。“去年提的是‘强制’实施，语气比较强硬，容易引起市场的误解、误读和质疑，这次改为‘全面实施’，更合理、更柔和一点。”
但对于“全面实施”，也存在很多不同的理解。不少业内人士担心“全面实施”，尤其是“污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”，会导致实施方式一刀切，给地方政府和项目公司都带来压力。
与王小文同属中国投资咨询有限责任公司的政府与公共咨询事业部咨询总监吕澧、咨询经理吕清亚则认为，455号文为90号文的“强化升级版”，再次强调不仅新建项目应该全面实用PPP模式，还要求将涉及领域的存量项目转为PPP模式。由此也可看出，这几年PPP模式在此领域的运作非常具有成效。在存量项目处理上，455号文的规定与此前国发[2014]43号文、财金[2014]76号文和[2014]113号文提出的通过实施存量项目改造转型为PPP项目，来切实化解政府存量债务的目的是一致的。
而在王小文看来，所谓全面实施，重点在于污水和垃圾全流程的整合，改变原有单体污水厂和垃圾场的PPP模式，实现污水厂网一体、垃圾收转处置一体，因此，未来整体打包运作的PPP项目将会成为常态。
张燎则认为，全面实施是有前提条件的，根据文件“适用范围”中的内容，可以理解为通过财政承受能力论证和物有所值评估的新建项目，一律优先使用PPP模式，如果未能通过这两个论证的，采用传统模式可能更合适，并非所有领域内的项目都要硬性强制实施PPP模式。
另外，他特别指出，所谓“政府参与的”污水、垃圾处理项目，是指具有公共属性的基础设施和公共服务项目，这就把第三方环境治理、企业间通过合同外包方式操作的环保项目排除了。“定位是很准确的。”
不过上海弘鲲商务咨询公司董事长叶继涛认为，物有所值需要靠加强监管、履约和建立绩效考核、服务标准等来实现，并非计算出来的，而过去特许经营项目多数没有移交（没有走完全生命周期），新一轮PPP项目还在建设期，还不能很有效地评估PPP整体上、全生命周期内是否物有所值。
对于有序推进存量项目转型为PPP模式，多位市场人士认为，相较于新建项目，城市中传统的生活污水、垃圾处理存量项目更多，或认为城市污水厂处理率已超过90%。王小文也指出政府存量资产中有部分单体厂、大部分污水管网和垃圾收集转运设施，PPP模式应用的条件成熟，市场空间巨大。总体来看，存量项目转型为PPP模式将是一块大蛋糕。
张燎认为，在这些存量项目转型上，文件制定者对现实转换的可能性及地方国资介入的深度，有着清醒的认识，因此没有提全面实施，而是要有序推进。也就是根据地方实际情况，部分成熟的、符合条件的存量项目转型为PPP模式。
“比如要让上海所有已经运营的国有污水处理厂全面转型为PPP模式，肯定是不现实的。但在一些地方，这个领域的国有企业不是特别强，地方政府有转型的意愿，就可以引入社会资本，组建项目公司，由社会资本控股，进行存量项目转型。”
按绩效付费
“文件强调绩效考核、按绩效付费，是这两三年PPP发展，尤其是环境、环保类PPP运作下来的经验。做环保不是为了建设很多环保基础设施，积累更多固定资产，而是要看最终的治理效果。财政部一直坚持按绩效付费的原则，现在住建部、环保部也在各自文件中多次提到这一点，445号文强调全面实施PPP的目标，是通过绩效考核、按绩效付费来提升环境治理的效果。”张燎认为，文件提出“各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型”，也是在策应按绩效付费这一原则。
“以运营补贴作为财政资金投入的主要方式”这句话，受到颇多称赞。张燎认为这是将管理重心从补建设转移到补运营，财政资金投入的重心发生了变化。“以前补建设、补投资，只要项目建成，不管效果如何，都能得到回报。现在把原来的各种专项资金变成运营补贴，只要整个项目的回报机制、考核机制中涉及到按绩效付费，项目开始发挥环境治理的效果后，政府的补贴资金才能真正给项目公司，环境治理效果达不到，那就对不起了。这就逼着项目公司重视运营。”
吕澧、吕清亚也认为，绩效考核、按效付费制度要求政府方做好PPP项目监管方的职责，结合市场化的要求，把工作重心从以前的“行政审批和对市场运行的干预”，放到“严格合同管理和建设完善项目监测与监管体系”上来。
“在涉及领域适用PPP模式并充分实现市场化竞争的目的，是为了引入民间资本和先进有效的项目运营管理经验。就目前PPP项目实施情况来看，PPP合同中的绩效考核条款落实不到位，因此，政府应进一步加强落实绩效考核制度：一方面要在PPP项目合同中约定科学有效的绩效考核制度，另一方面则要真正落实考核工作，严格按效付费。”
叶继涛提醒道，如果付费机制、绩效考核、服务标准不能与运行管理的高管、从业员工的收入挂钩，实际上和传统公建公营无太大差别，很难提高效率。
文件中多次提到“市场机制、市场规则、市场竞争”等“市场化”内容，这给业内人士不少鼓励。吕澧、吕清亚认为，对社会资本尤其是民营资本来说，“削减行政审批，杜绝政府对市场运行的不当干预，大幅度减少政府对该领域内市场资源的直接配置”等规定，很大程度可以打消其对项目以往前期审批手续耗时耗力等成本的顾虑，会极大增强参与PPP项目运作的信心。而民间资本参与度的增强，又会使得相关领域内的竞争更加市场化。
王小文也认为，这使得未来在污水和垃圾处理全产业链，可能形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，最终实现污水和垃圾处理行业的供给侧结构性改革。
张燎从塑造新的市场结构角度出发，认为文件中“尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化”的说法，可能提供了环保行业新一轮的整合发展机会。
“过去污水、垃圾处理领域，当地国有企业占有很大比例，此次文件若能得到落实，社会资本可以借助PPP模式，利用全国大市场，进行资产扩张、企业并购，就有可能在这个行业催生出一些大的环境环保集团，从而改变以往环保行业‘小、散、乱’的发展状况，提高行业集中度，也有利于行业部门监管。而且，企业规模扩大之后，在市场竞争中，更有能力增加研发投入、进行人才储备，进而提高整个环保行业的发展水平。”
全面PPP促进污水垃圾处理市场化
来源：新华社
中国财富网讯（顾志娟）7月18日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（以下简称《通知》）。根据目标内容，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP（政府和社会资本合作）模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式；未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。
此前政策对于PPP模式多采取“鼓励”态度，此《通知》中“全面实施”的字眼以及相关规定表明，污水、垃圾处理领域的PPP模式推行带有强制性。专家认为，在某一行业推广PPP模式时采取如此硬性要求，是在政府层面极少出现的，既有一定有利影响，也存在挑战和风险。
全面PPP促进污水垃圾处理市场化
其实早在去年10月，财政部曾发文要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要探索“强制”应用PPP模式。E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛表示，去年文件的提法是“探索强制”，各地可以根据情况自行选择某一个环节实施，范围较小。而本次文件是“全面实施”，无论是从覆盖地区还是涉及的环保领域来看均更加广泛，从城市延伸到农村，从污水厂、垃圾焚烧厂等终端设施延伸至全部环节。“这个全面一方面是要求所有地方均推行PPP，一方面又要求在地方政府具有直接治理责任的固废和水务方面的环保领域全面推行，对环保类公共服务行业未来发展影响很大”。另外，此次是财政部联合住建部、环保部和农业部三个与环保最密切相关的行业主管部门联合发布，因此对行业的影响更大。
薛涛介绍，此前污水和垃圾处理多采用传统的“公建公营”模式，即政府通过自己控制的平台类企业投资建设和运营污水和垃圾处理设施，如上海城投、兴蓉环境、重庆水务等。但这种方式存在一定问题，在部分地区未能实现政企划分，“报销制”未能转换为承包制，投入建设时不考虑长期财政支出安排等；即使是一部分平台企业市场化彻底的地区，也存在地方政府向平台企业支付费用缺乏规范性文件的问题。因此，全面PPP引入社会资本，可改善此前环保治理过度依赖财政的问题；在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，实施绩效考核和按效付费，也有利于提升公共服务质量和效率。“这是全面PPP所能带来的积极转变。”
在实施环节上，《通知》要求对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利。前端的收集和转运，主要是指管网和环卫，包括垃圾分类等环节，这部分属于公共服务部分，其市场化有一定的难度，各方正在摸索。但后端的处理处置是已经高度的市场化领域，社会资本进入污水、垃圾的后端设施早在2004年就已全面铺开，主要采取的是BOT模式（Bulid-Operate-Transfer，建造-运营-移交方式）。污水处理厂和垃圾焚烧厂做特许经营BOT，是目前市场化推进最顺利的PPP领域。薛涛认为，全面PPP能够使得社会资本在后端环节更好的发挥自身能力，同时将其作用扩展至前端。
当前阶段依然面临挑战与风险
《通知》中明确指出，符合全面实施PPP模式条件的项目是：政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目。
薛涛表示，污水和垃圾处理行业都是财政付费的PPP模式，按财政部流程要求，财政可承受能力论证及物有所值评价两个论证都是必须做的，这也是为了防控风险。但当前面临的问题是，此前财政部关于PPP项目财政承受能力论证的文件中规定，地方政府每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%，若此前其他领域的PPP项目安排已经将地方10%的额度使用完毕，那么新增的环保项目如何实施PPP?当前的财政可承受能力论证的规定，缺乏了对于不同PPP项目必要性的排序和筛选步骤。而污水和垃圾处理两个领域，是地方政府必须优先支出的环保类公共服务事项。尤其是市政污水和城市垃圾处理，应该被优先保障。薛涛说：“现在既然要求全面PPP，就会带来新增的污水垃圾项目碰触到一般公共预算10%红线的情况下该怎么办的问题，但文件没有给出回答。”
另一方面，公共服务价费机制改革的推进还没有跟上。当前环保类公共服务的付费模式基本都是通过行政事业性收费进入财政的政府性基金专款专用，再加上财政补贴，并不存在直接使用者付费的模式。全面PPP要求全面引入市场机制，按效付费，这在目前难以建立，尤其是中国农村地区。“作为环保的负外部性特征，环保服务的支出应该逐步采用向居民全成本征收处理处置价格的方式，来提高全员的环保意识，更符合污染者付费的基本原则。”薛涛认为，配套价费机制的不完善，也是当前推进全面PPP的风险所在。
新时代证券首席经济学家潘向东表示，这一新政策对于地方财政也会产生影响。涉及环保的项目金额都比较大，PPP模式的有利因素表现得更加明显，例如有利于改善政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力，实现财政风险的跨期优化，可扩大地方政府负债的能力等。但同时，环保类项目的全面PPP，也增加了地方政府未来负债的风险。
《通知》中对于减小项目风险方面提出了明确要求：政府与社会资本间应签署PPP协议，明确权益分配和风险分担机制，并通过成立具有独立法人资格的PPP项目公司，实现项目商业风险隔离。政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下，对项目给予必要的支持。但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。以上五“不得”强调政府参与PPP项目的风险隔离，严禁政府兜底，实际上是为了缓解政府债务压力。但在此后的具体实施过程中，如何在现有环境下提高政府参与效率，防控财政金融风险，使得PPP模式得以可持续发展，依然是需要思考的问题。
END
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