【国际借鉴】国际PPP项目管理经验(二):澳大利亚


来自:中国PPP研究院     发表于:2016-06-17 10:18:06     浏览:385次

【国际借鉴】国际PPP项目管理经验(二):澳大利亚

澳大利亚政府PPP项目管理概述

  澳大利亚联邦由六个州政府和两个领地组成。澳大利亚PPP模式的发展早期主要归功于维多利亚州(Victoria Government)的引领和推动。基于英国PFI模式,维多利亚州于1998年开始在公共基础设施建设中运用PPP模式。最早采用PPP模式的两个项目是County Court和Campaspe Water Reclamation Scheme(合同金额分别为1.95亿美元和4千万美元,合同期分别为20年和25年)。随后澳大利亚各州和领地都逐步开始探索和实践PPP在不同领域的应用。

  2008年澳洲联邦政府通过INFRASTRUCTURE AUSTRALIA ACT 2008法案,并成立了IA(Infrastructure Australia)部门。该部门主要负责统一和协调全国的PPP项目管理。各州和领地的道路和交通领域也相继出台了系列指南和技术性指导方案,并在全国各政府部门推广。各政府部门每年要按期向澳大利亚联邦政府委员会(Council of Australian Governments)就全国基础设施的建设情况做汇报总结。这一举措确保了全国开展的基础设施建设与国家、地方发展战略紧密地结合起来。澳大利亚国家机构从政策、法规和技术等不同层面管理PPP项目,同时赋予各州政府一定的司法灵活性。截至目前,澳洲总计开展PPP项目130多个(含不同阶段项目),其中维多利亚州、昆士兰州和西南威尔士PPP项目总金额分别列居前三位,甚至有个别高校(Murdoch University 、Edith Cowan University)也尝试以PPP模式进行开发和建设。

  澳大利亚的PPP项目涉及医疗、法庭、监狱、教育、水务、体育场馆、保障住房、单身公寓、科研中心、铁路、公路、停车场等不同的细分市场领域。绝大多数的PPP项目金额在5千万美金以上,合同期限从15年[Ballarat North (and Creswick) Water Reclamation Scheme]到40年(RailCorp New Electric Suburban Rail Carriages)不等。澳洲本土四大银行(ANZ,Commonwealth,NAB,Westpac)在国内PPP项目融资市场上也占据了50%以上的市场份额。澳洲政府也与日本、加拿大、菲律宾、印尼等东南亚国家开展着广泛的PPP项目与技术合作。

  澳大利亚政府PPP项目管理特色

  特色一:既统一又相对独立的PPP项目管理结构

  2008年金融危机以后,澳大利亚联邦政府通过法案在(COAG)组织架构下正式成立IA,来对各个州和领地的基础设施PPP项目进行整体管理。所以澳大利亚的PPP项目管理分两个层级,即各州和领地组成的联合政府间的管理与协调,以及各个州自身对PPP项目的管理。以PPP项目最早且成熟的维多利亚州为例,其早在2000年时就制定并推出了针对本州PPP项目的政策和指南(Partnerships Victoria Policy and Guidelines)。随着2008年澳洲联邦基础设施管理部门IA(Infrastructure Australia)的设立,上述文件被一个全国性的政策指南(National PPP Policy and Guidelines)所替代。鉴于六个州具有独立的立法权,所以州政府在PPP项目管理上通过COAG(Council of Australian Governments)来取得整体上的一致和协同,但涉及地方PPP项目具体问题时,州政府又保持着一定的司法灵活性,从而保持了统一和独立之间的协调。

  特色二:联邦政府发展战略下的项目整体优先选择

  澳大利亚联邦政府将国家未来重点基础设施建设划分为七个主题,分别为:全国货运网络、城市交通、城市和区域水务、能源、国家宽带网络、国际港口与土著社群。IA与联邦各州、领地政府共同成立国家PPP论坛以及相应的工作组,共同探讨未来的PPP国家立法和发展趋势,并接受州政府、领地与社会机构的项目申报。在收到项目申报后,IA将依据不同的方面将项目划分为不同的优先级别予以相应的推荐(分Early Stage,Real Potential, Threshold,Ready to Proceed四个等级),并定期更新和公示。主要的依据有项目与国家和州政府重大发展战略规划之间的协同程度、项目对国家重大基础设施瓶颈的缓解程度、项目本身的成本与经济效益系列指标(BCR)等。获得最高级别政府推荐的项目可以在税务机构注册登记为“基础设施建设制定企业单位”,获得无须COT和SBT测试的税收减免等优惠措施(例如以十年期国债的利率对企业损益进行未来税收减免或结转)。

  国家统一的项目审批、申报接口、统一的评审标准和公开透明的信息化建设,使得整个澳大利亚PPP市场在国家重大发展战略和州政府重要战略指引下得到了有效的推广和发展;政府提供财政和税收等扶持性措施,使得PPP项目对社会资本的吸引力增加,并实现了市场资源的有效配置。

  特色三:完善的项目实际操作指南与信息管理体系

  在项目执行层面,各个主要州政府在财政部下都设立了相应的PPP管理工作部门,建立了完善的管理流程及相应的实践操作指导手册来管理和指导PPP项目的实施。

  IA联合州政府(Infrastructure Australia)就先后出台了一系列的文件和指南来指导项目的管理和实施。其中包括国家PPP政策概述(National PPP Policy Framework)、国家PPP指导总则(National PPP Guidelines Overview)等政策性总体指导说明、招标分析指南(Procurement Options Analysis)、项目实操指南(Practitioners Guide)、社会性基础设施商业规范(Commercial Principles for Social Infrastructure)、公共项目指标对比分析指南(Public Sector Comparator Guidance)、PPP项目贴现利率选择方法论(Discount Rate Methodology)、司法规定(Jurisdictional Requirements)、经济性基础设施商业规范(Commercial Principles for Economic Infrastructure)、风险分配指南(Risk Allocation Guidance)、合同管理指南(Contract Management Guidance)等一系列文件。这些指南和文件从项目框架设计、法律法规、项目运作流程、具体问题的方法论选择和管理指标体系等方面对PPP项目管理进行了全面的归纳总结,为各政府管理机构提供了大力的支持和帮助,从而保障了项目管理的科学性和有效性。


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