环境商会PPP专委会、E20研究院联合征集对PPP条例意见

第二章 合作项目的发起

PPP专家点评：《合作项目的发起》共四条，内容涉及PPP项目发起主体、实施方案的拟订、评估、审核和公布。总体评价——有想法，但是没有留出解决PPP模式与现有法律法规之间的冲突的空间或接口。

第九条  县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。

公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。

PPP专家点评：没有开放社会资本自提。“经济社会发展需要”和“社会公众对公共服务的需求”、“相关发展建设规划”相互重叠，建议删除，后二者保留。此外，应明确有关主管部门是向本级人民政府提出拟发起的合作项目。

第十条  对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：

（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；

（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；

（三）合作项目期限；

（四）社会资本方回报机制；

（五）政府和社会资本方的风险分担；

（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；

（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。

有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。

PPP专家点评：对于很多PPP项目（如特色小镇）而言，政府方及其咨询顾问是没有足够的资质和能力来确定”建设运营内容及标准、运作方式“的，更遑论“建设规模”和“投资总额“。当然，这里存在一个PPP模式与现行项目审批制度之间的冲突问题。不过既然是PPP立法，就应当充分考虑PPP模式的特点，而不是继续强化PPP模式与现有法律法规之间的冲突。建议将上述（一）至（六）项合并修改如下：

“（一）合作项目的名称、地点及其它基本情况；（二）合作项目的预期产出及考核标准；（三）拟定的合作项目实施机构和项目公司的政府方出资代表（如有）；（四）合作项目的期限、回报机制及风险分担；（五）合作项目期限提前终止或届满后的处理”。

第十一条  有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。评估应当形成明确结论。

有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。

PPP专家点评：同时提及项目可行性和财政承受能力的评估，但仍然局限于事前、静态、单方面评估，没有考虑PPP项目，特别是综合类PPP项目的特殊性，没有考虑社会资本方对政府发起项目的响应及诉求可能对项目可行性及财承造成的影响。建议修改如下：

“有关主管部门应当会同同级发展改革、财政等有关部门对合作项目的必要性与可行性开展评估，并基于项目所在地区所有已实施的合作项目，对各合作项目涉及的财政支出事项进行财政承受能力评估。有关主管部门应根据评估结论对合作项目的初步实施方案进行修改完善，或作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。”

第十二条  合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。

经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。

本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。

PPP专家点评：联合评审的概念好。但与现实操作不符的是，PPP项目的实施机构（以及项目公司的政府方出资代表）应该在实施方案中就已经确定了，而不是在实施方案获批之后才浮出水面。当然，这里的考量应该是项目评估不应该是可通过评估，如果评估后决定不予适用PPP模式了呢？此处请参看以上第十条的修改意见，并建议本条修改如下：

“合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。合作项目实施机构和政府方出资代表（如有）依据经审核同意的实施方案确定。”

第三章 合作项目的实施

PPP专家点评：《合作项目的实施》共十七条，是《条例》的核心部分，内容涉及社会资本方的选择、项目协议的基本内容和重大边界、项目各方的重要行为准则、提前终止和移交。总体评价——对PPP模式这几年遇到的一些普遍问题多有回应，且态度明确，值得肯定。

第十三条  政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。

政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。

PPP专家点评：没提竞争性磋商。第二段的原则讲得到位，没有强调融资和建设，而着眼于产出结果，值得点赞。“政府实施机构”建议改为“合作项目实施机构”。具体文字方面，建议明确招标或竞争性谈判文件应与实施方案保持一致。

第十四条  政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。

项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。

PPP专家点评：本条符合实际，建议相应调整第二条的相关内容。明确项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，有利于明晰双方权利义务，保障项目的可持续运作，以及项目目的的实现。

第十五条  合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：

（一）合作项目的名称、内容；

（二）合作项目的运作方式、范围；

（三）投融资期限和方式；

（四）合作项目期限；

（五）社会资本方取得收益的方式、标准；

（六）风险分担；

（七）服务质量的标准或者要求；

（八）政府承诺和保障；

（九）应急预案和临时接管预案；

（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；

（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；

（十二）违约责任；

（十三）争议解决方式；

（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。

设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。

PPP专家点评：要求社会资本方对项目公司履行项目协议承担连带责任，是地方政府近期比较多见的不合理诉求之一，建议不在条例中对此予以任何形式的背书。换位思考的话，社会资本或项目公司是否可以主张政府或人大对实施机构、政府方出资代表的履约承担担保责任呢？另外，“投融资期限”具体指向是什么？和“项目合作期限”是什么关系？

第十六条  合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

PPP专家点评：合作项目期限应该包括建设期吧？从第二十六条看是包括的。

第十七条  合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。

由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。

PPP专家点评：赞明确收益和绩效挂钩，实操层面与绩效考核脱钩的付费（如可用性付费）面临违法风险。赞考虑价格调整机制。另外，“社会资本方”建议改为“社会资本方或项目公司”。

第十八条  合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

PPP专家点评：两个“不得”，意在防范“固定回报”，但是具体文字内容可能引发歧义。另外需要注意的是，当前对于“固定回报”的理解，特别是政府方的理解，在实操层面存在相当大的误区，与之有关的禁止性规定需要避免推波助澜。建议修改如下：

“合作项目协议中不得约定由政府无条件承担社会资本方投资本金的损失，由政府承诺社会资本方的最低收益，或由政府为合作项目融资提供担保。但政府应当予以保障的合作项目的财政预算安排、最低需求量、以及在发生合作项目期限提前终止的情形下，政府应当给予社会资本方的合理补偿安排除外。”

第十九条  合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。

禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。

PPP专家点评：对于“项目收益权和融资款项”的用途限制，与合作项目可能进行的二次融资（如股权融资、PPP项目资产证券化和PPP项目专项债等）需求之间存在潜在冲突。另外，“合作项目的设施、设备”的含义不清楚，临时设施、设备和租赁设施、设备，应不受此限。

第二十条  政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。

合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。

PPP专家点评：赞！另，“社会资本方”应为“社会资本和项目公司”。建议补充内容如下：“合作项目所在地的县级以上人民政府应当确保，合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”

第二十一条  对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。

PPP专家点评：赞考虑预算！建议修改为“应该全额纳入中期财政规划，并分年度足额列入财政预算”。

第二十二条  政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。

对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。

PPP专家点评：第一段建议改为“政府有关部门应当按照各自职责范围，及时履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为合作项目的实施提供便利”。

第二十三条  社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。

PPP专家点评：“社会资本方”建议改为“社会资本方或项目公司”。

第二十四条  实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。

PPP专家点评：延续并超越招标投标法实施条例第九条。

第二十五条  在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。

PPP专家点评：切合实际。但是“双方协商一致”的规定，是否能够约束政府方单方面改变PPP项目边界条件的行为？

第二十六条  在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。

合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。

PPP专家点评：对股权转让留出合理空间。但需要注意的是，以现有的大量PPP项目而言，项目公司的股东有可能不是选定的社会资本方，而是社会资本方为合作项目专门发起设立的基金。建议将“社会资本方不得转让其持有的项目公司股权”修改为“项目公司的股权不得转让”，“社会资本方可以转让其持有的项目公司股权”建议修改为“项目公司的股权可以依法转让”。

第二十七条  出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：

（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；

（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；

（三）依法征收、征用合作项目财产。

因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。

PPP专家点评：法律已有规定的征收、征用补偿可以不予强调，而且需要考虑征收、征用一般会被纳入不可抗力事件的范畴。建议修改如下：

“出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，包括但不限于下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：

（一）因合作项目协议任一方严重违约，危害公共利益；

（二）因法律变更或政策变化导致合作项目协议无法继续履行；

（三）因依法征收、征用项目资产；

（三）因其他不可抗力事件导致合作项目协议无法继续履行。”

第二十八条  合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。

因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。

PPP专家点评：检查评估应由独立第三方进行。建议修改如下：“合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，合作项目协议双方应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，共同聘请独立第三方专业机构对项目资产的状况进行检查评估，并依据其检查评估的结果确定相关责任。”

第二十九条  合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，对该项目继续采用政府和社会资本合作模式的，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。

PPP专家点评：需要重新评估继续采用PPP模式的合理性，并需考虑社会资本方的履约记录。建议修改如下：合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，县级以上人民政府应重新评估该项目适用政府和社会资本合作模式的合理性与可行性。如继续适用，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下可以优先选择原社会资本方。”

第四章 监督管理

PPP专家点评：《监督管理》共八条，内容涉及行政监管、绩效评价、档案管理、信息公开、社会监督、诚信建设、应急预案和临时接管。总体评价——偏于对社会资本方的监管，而对PPP领域普遍存在的政府方失信及违约，缺乏必要的考虑。

第三十条  县级以上人民政府有关部门应当依据各自职责，加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。有关部门实施监督检查，有权采取下列措施：

（一）进入合作项目现场进行检查、检验、监测；

（二）查阅、复制有关文件、资料；

（三）要求有关人员就有关问题作出说明。

监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响合作项目的正常实施。社会资本方对监督检查应当予以配合。

PPP专家点评：行政部门的法定职责和权力有无必要在《条例》中另行规定？建议简化修改如下：“县级以上人民政府有关部门有权依据各自职责，对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况依法进行监督检查。”

第三十一条  县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。

社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。

PPP专家点评：建议将政府部门依法进行的行政监督和实施机构根据PPP项目协议约定进行的绩效评价区别开来，不要混在一处。建议删除本条，或在必须保留时修改如下：“政府实施机构应当依据合作项目协议对合作项目的产出情况进行绩效评价，并根据绩效评价的结果调整政府付费、财政补助，或对社会资本方（或项目公司）予以相应处罚。社会资本方（或项目公司）应向政府实施机构提供与此有关的合作项目信息资料。”

第三十二条  政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。

社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。

PPP专家点评：“社会资本方”建议改为“社会资本方（或项目公司）”。

第三十三条  除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。

PPP专家点评：“绩效监测”建议改为“绩效评价”；“中期评估报告”前文没有述及，建议删除。

第三十四条  社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。

对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。

PPP专家点评：任何一方违约都可能危及公共利益。建议第二段的修改如下：“对于合作项目相关各方的违法、违规行为，以及合作项目在实施过程中出现的服务质量等问题，任何单位和个人可以进行举报和投诉，有关部门应当及时依法处理”。

第三十五条  政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。

PPP专家点评：与上同理，对于政府方的失信行为不能熟视无睹，PPP领域尤其如此。实际上，国务院2016年就此发过两份文件，分别是《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）和《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）。建议增加内容如下：“同时，还应建立健全各级人民政府和公务员政务失信记录机制，加强社会公众对政务诚信的评价监督，形成多方监督的信用约束体系，保障社会资本方的合法权益及合作项目的顺利实施”。

第三十六条  政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。

PPP专家点评：应急预案应当是项目协议中的内容，放在本章是否妥当？另，何为“突发事件”？是否都涉及所谓的“防护措施”和“组织抢修”？建议修改如下：“政府有关部门应监督社会资本方（或项目公司）就合作项目制定各类突发事件应急预案，以保障合作项目的持续、稳定实施”。

第三十七条  合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。

PPP专家点评：这条规定的亮点在于将公共服务的持续提供明确为政府一方的兜底责任。但是将临时接管的概念用于此处不是特别妥当，建议修改如下：“合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供。社会资本方（或项目公司）应当予以必要的配合，按合作项目协议的约定向政府有关部门提前移交项目设施、设备及相关运营资料”。

第五章 争议解决

PPP专家点评：《争议解决》共五条，内容虽然简单，但是单列一章，充分显示出立法者对于这一议题的重视。总体评价——虽未涉及PPP项目合同性质，但是PPP项目合同争议的可仲裁性还是得到了明确。兹事体大，含糊不得。

第三十八条  因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。

PPP专家点评：协商达成一致以后并不一定需要签订补充协议。建议删除“协商达成一致的，应当签订补充协议”。

第三十九条  因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。

PPP专家点评：对于双方自行协商之外的争议解决前置程序（如专家裁定等），可以考虑予以非强制性规定，而不仅限于上述“专业意见”。

第四十条  因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

PPP专家点评：此条重要。PPP项目协议项下争议的可仲裁性，虽无累卵之危，却有"被行政"之忧。“依法”二字显示出立法者的审慎。

相关旧文参阅：再谈PPP合同争议解决机制。

第四十一条  对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

PPP专家点评：“社会资本方”建议改为“社会资本方或项目公司”。

第四十二条  合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。

PPP专家点评：考虑到PPP项目的争议常常来自于政府方付费义务的不正常中断，本条规定对受困于政府付费违约的社会资本方及项目公司而言，可能造成雪上加霜的后果。“擅自”二字是否反映出立法者对于此等两难困境的考量？

第七章 附 则

第四十九条  采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。

PPP专家点评：《条例》适用于存量PPP项目。

第五十条  本条例自  年  月  日起施行。

PPP专家点评：《条例》施行后，此前PPP领域内的部门规章、地方性法规及各大部委的规范性文件都将面临相应的调整。目前正在实施的PPP项目，均应对此予以考虑，并做出相应安排。

【附件2】 

关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例

（征求意见稿）》的说明

为落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部，在深入开展前期论证、听取有关方面意见、进行实地调研的基础上，研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现就有关问题说明如下：

一、立法的必要性

在基础设施和公共服务领域推进政府和社会资本合作，对于转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。近年来，我国基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式快速推进，成效明显。与此同时，实践中推进政府和社会资本合作模式也存在一些亟待解决的突出问题，主要是：合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等。针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，促进经济社会持续健康发展，有必要制定专门的行政法规。2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。

二、起草的主要思路

一是坚持问题导向。紧紧抓住政府和社会资本合作中存在的突出问题，有针对性地作出可操作性强、务实管用的制度安排，有效解决实际问题。

二是重在引导规范。充分发挥立法的引导和规范作用，把明确导向、稳定预期，规范行为、防控风险作为立法的重心，确保政府和社会资本合作积极稳妥推进，持续健康发展。

三是力求备而不繁。既要确立政府和社会资本合作各主要环节的基本制度规范，确保有所遵循，又要避免贪大求全，防止规定得过细过死，为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间，并发挥相关配套文件、操作指南、示范合同文本等的积极作用。

三、征求意见稿的主要内容

征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条。主要规定了以下内容：

（一）关于调整对象。

根据我国推进政府和社会资本合作的实际情况，并借鉴其他国家和地区PPP立法经验，征求意见稿规定：本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动（第二条第一款）。为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录，并适时调整（第三条）。

（二）关于管理体制。

政府和社会资本合作涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。征求意见稿规定：国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定（第七条第一款、第二款）。县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调；县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理（第八条）。为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调，在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上，征求意见稿规定：国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题（第七条第三款）。

（三）关于合作项目的发起。

为保证合作项目的正确决策，为合作项目顺利实施打下良好基础，需要从源头上对合作项目的发起进行规范。对此，征求意见稿作了三个方面的规定：一是明确合作项目发起的主体和依据。规定县级以上人民政府有关主管部门根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及征求意见稿第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（第九条第一款）。二是规范合作项目实施方案的拟订。规定对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案，合作项目实施方案应当包括合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出、合作项目期限、社会资本方回报机制、政府和社会资本方的风险分担、合作项目期限届满后项目资产的处置等内容（第十条第一款）；有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见，并从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估（第十条第二款、第十一条第一款）。三是规范合作项目实施方案的审核和公布。规定合作项目实施方案应当报经本级人民政府审核同意，并由有关主管部门向社会公布（第十二条）。

（四）关于合作项目的实施。

为严格规范合作项目的实施，征求意见稿从以下几个方面作了规定：一是规范社会资本方的选择，规定政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示（第十三条第一款）。二是规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项（第十四条、第十五条）。除法律、行政法规另有规定外，合作项目的期限一般不低于10年，最长不超过30年（第十六条）；合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保（第十八条）。三是规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动（第十四条第二款）；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，禁止以上述资产为他人提供担保（第十九条）；社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权，合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权（第二十六条）。四是规范合作项目协议的变更和提前终止，规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容，确需变更的应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序（第二十五条）；出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的，可以提前终止合作项目协议（第二十七条第一款）。五是规范项目资产的移交，规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估；因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿（第二十八条）。

征求意见稿关于合作项目实施的规定体现了两个导向：一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。征求意见稿规定：对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理，对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查（第二十二条第二款）；实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供（第二十四条）。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议，特别是严格约束政府行为，着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧。征求意见稿在规定政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务（第二十条）的同时，针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，明确规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目（第六条）；政府实施机构应当按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准（第十三条第二款）；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响（第二十条第二款）；对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金（第二十一条）；政府有关部门应当履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利（第二十二条第一款）；因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿（第二十七条第二款）。

（五）关于监督管理。

合作项目的实施直接关系公共利益，必须强化监督管理。对此，征求意见稿从三个方面作了规定：一是规定了县级以上人民政府有关部门的监督管理职责，包括：加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、强制性标准、技术规范情况的监督检查；定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制；建立合作项目档案；依法公开合作项目的相关信息；记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为并纳入全国统一的信用信息共享交换平台；制定并及时启动合作项目突发事件应急预案；在合作项目协议提前终止时采取有效措施，保证公共服务的正常提供，必要时临时接管合作项目。二是规定了社会资本方的相关义务，包括按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息；妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交，对政府有关部门临时接管合作项目给予必要的配合等。三是规定了社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。（第四章）

（六）关于争议解决。

根据合作项目的性质、特点，征求意见稿对合作项目争议规定了以下解决途径：一是协商解决，协商达成一致的，应当签订补充协议（第三十八条）；二是可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼（第四十条）；三是因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见（第三十九条）；四是社会资本方认为政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼（第四十一条）。为确保公共服务的持续提供，征求意见稿还规定：合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供（第四十二条）。

此外，为严格责任追究，征求意见稿还对违反本条例规定应当承担的法律责任作了明确规定。（第六章）

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