第一，总体而言，条例太粗，三年PPP实践以来碰到的很多核心疑难问题，除了上面提到的，几乎没有涉及或没有进一步明确，如土地、产权、税收、会计，特别是发改委和财政部等部委之间的流程与协调，等等。如果说以前的法规政策文件没有涉及还情有可原，但近三年来这些问题已大量暴露，亟待进一步明确。如果条例不涉及这些问题的解决，以后的PPP实践依然还是会很麻烦，条例的作用也就大大降低。当然，我理解国务院法制办也很不容易，因为都涉及不同部委之间的协调，以及与现有更高层级的有关法律的协调，刚才刘处也解释了一些原因。
第二，条例几乎没有涉及国际PPP实践中的惯例融资做法，即项目融资，也没有涉及其它融资相关问题，如金融机构的股权投资、直接介入权、二次融资等。这对长期合同本质的PPP项目的融资和运营期的风险分担是不利的。当然，这和我国金融体系相关，如果条例没有涉及这些，金融机构还是会倾向于过去那样躺着赚利息差（构成了利润的80%左右甚至更多），依赖于政府出函或可能形成政府债务的各种打擦边球做法，依赖于投资者基于抵押、担保和信用等的企业融资而造成投资者做不了几个项目，很难倒逼金融体系改革和能力建设，很难促进我国金融体系成熟和打造具有国际竞争力的金融机构。
第四，条例虽然有提及动态调节（含调价）机制但强调不够或太简单，无法有效落实。例如，条例虽然提到了调价机制，但PPP项目所提供的公共产品的定价调价权是政府的，合同期那么长，不管政府和投资者及其咨询有多聪明，谁也无法准确预测十几二三十年的成本、经济和社会发展等，加上公共产品调价还要走程序（如听证制度），很难把向使用者收费的确切价格写在合同中。因此，PPP项目的定价调价机制，更多只能是通过竞争和谈判后在协议中明确协议价格（如果是使用者支付）或影子价格（如果是政府支付），再加上动态的调节机制，这才是更合理的调节机制设计。举个例子，如果政府和投资者经过竞争和谈判在合同中约定，每个乘客坐一次一定里程地铁的协议价格是6元，但在特定阶段，政府规定投资者只能向乘客收2元票价（政府定价），则政府补贴4元（调节机制）；如果政府规定向乘客收4元，则政府补贴2元；如果政府规定向乘客收8元，则投资者要返回政府2元。这就是比较简单但实用的定价调价机制，也避免了双方无法准确预测和干预政府定价调价权利甚至因为调价可能导致公众不满等的麻烦。
还有，调节机制中还应强调投资者的回报跟绩效关联的问题。我国这几年把可用性支付的概念给玩坏了，错误地认为，投资者把设施建成了，政府就得支付投资者，虽然运营期有按绩效付费的机制，但绩效关联的支付占比太低，不足以鼓励投资者真正重视长期质量和运营（这也是我国“重建设，轻运营”的主要原因之一）。其实，可用性支付原则上应该是分摊到整个经营期的（当然，现实中可以根据项目类型和市场情况等妥协），然后再加上按绩效付费，这才是解决“重建设，轻运营”等短期目的的有效做法，这其实是对PPP内涵的正确理解和落实问题。
第五，条例回避了各方一直诟病的不同部门之间的交叉管理与协调问题。刚才有专家也提到过这一点，如土地、税收、产权、会计、流程与监管等交叉管理与协调问题，国务院虽然已经明确传统基础设施和社会事业分别由发改委和财政部主管，但大家知道，这是很难区分的，条例在协调方面涉及太少或没有实质性涉及，使得条例的效用大大降低。特别是，条例虽然提到了监管，但地方政府现阶段对PPP项目的监管能力还严重不足，对公众极其重要的食品和药品等的监管都不尽如意，因此，对涉及面极广又非常专业的PPP项目的监管从项目招投标谈判签约阶段就要非常重视，否则后面建设与运营期就可能出问题。之所以现在有些企业敢超低价中标，其实就是想利用合同的不完备和政府监管的不足而进行可能的投机。而且，除了PPP实施机构的监管和政府各相关职能部门的监管，还应考虑辅以其它方的监管，如第三方监管特别是公众参与监管（更广义点，要有全过程公众参与机制）。对于公共产品和服务，要让公众发挥更大的作用。另外，条例虽有提到信息公开，但更多只是强调公开PPP实施方案等，这是不足够的，因为合同才是具有法律效力的，更为重要，而且合同肯定与不够具体的实施方案不同。因此，公开合同更重要（除了涉及国家机密和企业专利等真正商业机密）。如果不能公开合同，至少也要公开合同及附件中涉及的绩效指标和实施过程中的监管结果，以利于公众参与监管，包括监管政府、投资者和金融机构等；还有，信息公开后各方该怎么办、整改结果如何？等等，相关条款也有待进一步明晰或深化。
第六，条例虽然提及要评估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不够强调物有所值理念。我同意前面有专家认为“回避物有所值不合适”的看法。我们知道，项目的各种交付模式各有优缺点，在特定阶段特定地方特有各自的适用范围。物有所值就是一种理念，简单地说，就是政府要比较公共项目各种交付模式的优缺点，然后采取最合适的模式。如果没有物有所值的理念，一刀切运动式都搞PPP是不合适的，这恐怕也是导致近三年来地方政府只重PPP的融资功能而不考虑管理机制创新和提高效率等的原因之一。当然，目前由于种种原因，特别是缺少数据（其实不是没有数据，是没有政府部门或企业或咨询机构等去分析整理数据，因为过去政府投资项目有大量审计数据，企业和咨询机构等也有大量数据），加上有关方的动机、能力甚至道德问题，目前不少项目的物有所值评价走形式，但这不是物有所值理念的问题，而是物有所值评价方法特别是做物有所值评价的人的问题。因此，条例可以不涉及物有所值评价具体方法，但强调物有所值理念是必须的，因为很多基层官员和业界从业人员也反映：真不理解为什么这个项目要用PPP，因为流程更复杂、成本比传统模式更高、质量和服务水平却并没有提高。
1、第五条基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。
建议：政府和社会资本合作，目标是为社会提供更好的基础设施和公共服务，要实现这一目标，平等协商、诚实守信是必不可少的，不对等、不诚信的合作不能持久。同时，风险共担也是PPP中要坚持的的关键原则，发挥政府和社会资本各自优势，必然要风险共担，只有风险共担，才能做到资源最佳配置、社会综合成本最低。因此，建议把“长期合作”替换成“风险共担”。
同样，按照前述PPP合作目标，只要合作成功，理论上就应能实现目标，换句话说，也只有实现合作目标，实现公共利益最优，才能说PPP是成功的，所以不应该再特别突出“公众利益优先”。从实践来看，出现过很多政府官员打着“保障公共利益”的幌子，随意侵犯社会资本权利的案例，最终结果反而是留下一堆烂账，或者严重破坏了当地投资环境，最终损失的恰恰是公共利益。因此，建议删除“坚持公共利益优先”。
2、第九条县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。
意见：此处所说“有关主管部门”是否是行业主管部门？结合上下文来看，似乎是指行业主管部门，建议明确。另外，本条所说的前期论证是什么形式？与现有的项目建议书或可行性研究论证及立项是什么关系？
3、第十二条建议县级以上政府对于实施机构出具授权书。
4、第十三条没有提到这一轮PPP应用比较多的竞争性磋商方式，会对市场造成误读和困扰，建议明确是否继续适用。
5、第十五条关于“社会资本方对项目协议履行的担保责任”
6、第十八条合作项目协议不得约定由政府为合作项目融资提供担保。
意见：在此情形下，政府的股权出资是不完全的股权，所以如果要求社会资本为项目融资提供担保，政府则不应参与股权分红，即政府既不承担融资风险，也不享受股权红利。目前很多项目政府虽不承担融资责任，却要求出资部分享受分红，明显权利义务不对等，也增加了交易成本。
7、第十九条合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。
意见：这一点可能对PPP项目的资产证券化造成障碍。因为社会资本将建成（或在建）项目资产证券化，肯定会涉及到上述资产或权益的转让，证券化所融款项也未必会完全用到具体的该PPP项目，特别是打包资产证券化时，很可能不能把融资资金完全对应到一个已证券化的项目上。所以，必然会出现与此相矛盾。建议规定：在保障项目所提供服务稳定良好的情况下，再融资情况可不受上述限制。
8、第二十七条关于提前终止的几种情形中，缺少了“政府实施机构违约导致的提前终止”，遗漏这一情形，可能会使得社会资本和项目公司在出现政府实施机构违约时，不能主张合同提前终止的被动局面。目前，实践中常见的提前终止一般都会包括这一情形，建议增加，同时也应给予社会资本合理补偿。
融资监管风暴暨PPP模式及平台规范融资专题研讨会”
2017年08月17-20日(17日报到）地点：威海市
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2017年8月28日—31日（28日报到）地点：成都
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