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“十三五”开局之年，PPP模式已被提高到国家战略高度，对于供给侧改革、“一带一路”、新型城镇化建设而言，PPP正在发挥积极的牵引作用。PPP模式，实质上是一种公共基础设施的项目融资模式，在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。
目前，中国正处于增长速度换挡、经济结构调整，前期刺激政策消化的“三期叠加”期，“稳增长”成为国民经济新常态下的发展目标之一。同时，新型城镇化建设已成为国家重大战略，面对大量基础设施建设需求，地方政府财务状况拮据，强大的基建投资需求和过大的政府债务压力矛盾突出，PPP成为政府破解资金难题的可行的投资模式。为此，自2013年起，国务院、发改委和财政部等相关部门密集出台了一系列法律、法规和政策，力推PPP模式，旨在引导社会资本来增加公共产品领域的投资，推动包括能源、交通设施、水利、市政工程等项目的健康发展。
表1 我国政府出台的PPP政策法规(节选)
从时间上来看，2016年迎来PPP政策发布大潮。2014年，是我国PPP模式探路之年， PPP相关政策较少; 2015年是各级政府和社会资本合作的元年，这一年，伴随着改革的东风，PPP政策密集出台;2016年伊始，为摆脱民间投资低迷困境，各级政府机构纷纷出台政策稳定民间投资，进一步放宽民间资本市场准入、加强和改善政府服务、营造公平竞争的投资环境。
从出台部门看，财政部主导政策的推广和实践。政府部门各自为政，缺乏协调和合作，财政部门是推广、实践PPP模式的主要责任部门，绝大部分政策由财政部发布， 政策主要内容涉及对PPP项目的财政、税收和金融支持。
从应用领域看，基础设施建设和公共服务领域仍是主流，海绵城市、综合走廊成为热点。PPP政策主要应用于基础设施建设和公共服务领域，主要集中在对于污水和垃圾处理、公路、铁路、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。2015年以来，政府要求以海绵城市和地下管廊建设为重点，突破基础设施建设，海绵城市和地下综合走廊逐渐成为PPP政策热点。
PPP政策如何解读?从项目流程来看，这事关PPP模式实施的各项过程。目前，国家推广和运用PPP模式的主要政策如表1所示，政策对PPP模式的使用项目范围、操作过程、操作模式选择、投融资方式、利益分配和风险分担机制均有较明确的界定。
使用范围：
根据财政部2014年11月发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。
2014年11月，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出吸引社会资本参与生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、社会事业七大领域工程投资。
2014年12月，发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2015年5月， 财政部、发改委和人民银行共同发布《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，引导和鼓励采用政府和社会资本合作模式。
综合来看，各部委政策界定的PPP模式具体使用范围虽有所差异，但主要集中在市政工程、公共服务、水利、环保等领域。
操作过程：
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》还规范了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交各环节的操作指南。
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》则界定了PPP项目的规范管理过程，即项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制。
2015年2月， 财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》规范了PPP项目在项目发起、物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程。
《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》要求建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。
财政部《操作指南》和发改委《指导意见》对PPP项目操作过程的界定均有自己的想法，但大同小异，均为规范PPP操作流程服务。
操作模式选择：
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》界定了以下三种项目的操作模式选择：
经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
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