一、 竞争性磋商的含义及适用范围
1、 含义
竞争性磋商指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。
2、适用范围
竞争性磋商主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目；按照招投标法及实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
3、 相关配套法规、规章
随着PPP模式的推广，在财政部的推动下政府采购法与PPP模式相配套的制度体系也相继推出，当前，相关配套法规包括：1、《政府采购法》；2、《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）；3、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）；4、《政府采购非招标采购方式管理办法》（国务院令第74号）；5、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）；6、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）；7、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库[2015]124号）。
二、 竞争性磋商方式下意向社会资本方的初选
根据财政部财库[2014]214号文，对于采用竞争性磋商方式确定潜在社会资本方的，有三种方式供选择：1、从省级以上财政部门建立的供应商库随机抽取；2、采购人和评审专家分别书面推荐，并且采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%；3、采购人、采购代理机构在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告进行邀请。根据财政部要求，参加磋商的社会资本应为三家以上，参加最终报价的社会资本方应为两家及以上。如果只有一家社会资本方进行了有效报价，则项目采购应当暂停，变更采购方式。
目前，第一种方式由于各地并未实际建立适用于PPP项目的供应商库供随机抽取，并不具有可操作性；实际操作中多是采用第二、第三种方式。其中，第二种方式，操作的空间比较大，有点在于有利于政府方选择熟悉的社会资本。而其缺点则在于其公开性不够；第三种方式公开性较好，可选社会资本余地大，也更符合PPP项目尽量广泛征集意向投资方的设计要求。
三、 “两标并一标”的适用条件
根据《招标投标法实施条例》第9条第1款第（3）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。即，如果社会投资人是通过招标方式选定的，且该招标人对该项目能够依法自行建设、生产或者提供，供应的项目内容即不需要进行再次招标，投资人自己即可直接予以提供（主要是设计、施工、监理业务）。
但实践中，经常会出现另外两种情形：
第一种情形：投资人自身不具备相应资质，与设计、施工单位组成联合体参与投标（联合体本身并不参与投资），不参与投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务？
第二种情形：项目本身未选用招标方式而采用了竞争性磋商方式，这种情形下，有资质的投资人（或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员）在中选后能否不经二次招标，直接承接项目本身的承包任务？
第一种情形，在行业内也被称为“两标并一标”，尽管没有明文规定，但因为投资人招选采用了招标方式，而承包商的选定遵循的也是招投标程序规定，程序的相同，让“并标”有了理论上的可能。实践中这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。
但第二种情形在实践中一直未能突破，即采用竞争性磋商方式选择的社会投资人，相应的建设施工、监理单位的选定，仍然需要以招标的方式进行，投资人不能直接确定施工单位，否则，就违反了招标投标法的强制性规定，造成发包合同的无效。然而，从理论上和简化程序上讲，“两标并一标”有其必要性。
四、 “两标并一标”的必要性
1、从提高社会资本参与PPP项目的积极性来看，将社会投资人与承包商合并招选有其现实必要性。
2、从PPP项目的绩效评价等付费机制对于社会资本的客观约束来看，二次招标并无必要。
PPP项目旨在通过吸引社会资本介入基础设施项目领域，提高项目管理效率，降低项目全生命周期成本。承担投资建设管理职责的社会资本，在承担融资风险的同时，还要承担项目质量、进度、成本、安全、环境保护等项目建设管理风险。对于社会资本提供的公共服务，政府方基于绩效评价结果支付合理的对价。
长效的风险分担机制，势必要求投资人加大对于前期项目管理的重视程度，而只有更到位的项目管控才能有助于其积极降低全生命周期成本，提高项目管理效率。在此过程中，选择合适的承包商自然也是项目管控的要点之一。很难想象，一个有经验的投资人，会有意选择质次价高、管理水平低下的承包商承担设计施工承包任务？另外，PPP项目对于社会资本的绩效考核机制也将有助于引导社会资本从源头上防范工程质量、进度、成本等建设项目管理风险，换言之，PPP项目的绩效评价机制本身就是对于社会资本最有效的约束机制，再在项目建设管理过程中，加插一道设计施工招投标的监管程序确实并无必要。
3、从PPP项目全生命周期成本降低、项目管理效率提高的角度讲，二次招标也不必要。
根据《招标投标法》及其实施条例规定，从招标公告到投标、评标、定标，完成全部流程一般不少于30天（若是需要资格预审或是技术复杂的项目，期限更长），招标人若不具备法律规定的招标文件编制能力和评标能力，依法尚需委托招标代理机构，并需邀请外部评标专家。政府和各方均将为此耗费大量的资源和时间精力，从这个意义上讲，二次招标的程序要求也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高项目管理效率的目标预期。
总之，在竞争性磋商方式下，“两标并一标”目前在法律、法规层面尚未有明确规定，但是在实践操作中对该程序的简化提出了要求，在理论上也有其必要性和可能性，期待国家相关部门尽快出台相关法律法规，以更好的助推PPP项目落地。
注：本文借鉴周兰萍（中伦律师事务所合伙人）、蒋修宝（河南文丰律师事务所）相关文章，在此表示感谢！
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