国家能源局4月13日对外发布 《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(下称《通知》)，要在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式(PPP)，鼓励和引导社会资本投资能源领域，有效提高能源领域公共服务水平。
《通知》称，能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
最近几年，中国对能源的需求高速增长，相关公共服务和基础设施滞后。以天然气为例，虽然天然气已经进入到多数省份，但各地建有完善储气设施的并不多，储气设施数量远低于国际平均水平，导致中国天然气储气库和储气设备远远不能满足市场需求，在天然气用气高峰，只能采取中断一些工业用户用气的方式，以保证居民用气。
《通知》对类似天然气储气罐的基础设施将加大引入社会资本的力度。依据《通知》，能源领域推广PPP的范围至少有3大类：一是电力及新能源类项目，包括供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。二是石油和天然气类项目,包括油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等。三是煤炭类项目，包括煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等。
上述项目基本覆盖能源领域的主要基础设施和公共服务领域，其中的不少项目早已对社会资本开放，但由于投资收益率等问题，进展相对缓慢。
国家能源局表示，将围绕鼓励进入、政策扶持、优化服务、惠及民生等四项基本原则，通过运用政府和社会资本合作模式改革创新能源领域公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，并充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性。
当前石油、天然气、煤炭等能源处在价格低位，多数能源企业面临经营压力，在此时完全依靠企业自身，加大投入到基础设施建设中的力度并不现实，《通知》的出台，将有利于引导社会资本进入到能源基础设施和公共服务领域。
政府主管部门，希望在能源领域推广PPP模式，打破社会资本进入能源基础设施和公共服务领域不合理限制，最终达到引入社会资本创新机制，提高能源供给效率的目的。而对于参与其中的社会资本，则主要看重资本回报率，投资是否有保障。
国投信达的人士告诉中国经济时报记者，公司对投资能源领域的基础设施和公共服务设备非常有兴趣，因为与其它社会公共服务设施相比，它们的投资回报率相对较高，且相对稳定，但由于一些配套的制度不健全，一些领域的投资价值并不大，而一些投资回报率较高的领域，却由于投资门槛高，以及一些客观的制度性障碍等因素影响，存在玻璃门和弹簧门。
以天然气储气设施为例，由于天然气价格改革存在一定的滞后性，建设天然气储气库并不能为企业创造更大的盈利空间。而在电网等领域，相关的观望仍掌握在国内的大型国有能源企业手中，社会资本虽然有进入的意向，但进入的速度低于预期，因此，要激发社会资本投入到能源基础设施和公共服务领域的积极性，需要加快完善相关配套措施。
国家能源局确定五项保障措施，包括简化PPP项目审批、推进能源价格改革、探索创新财政补贴机制、加强金融合作、适时开展第三方评估等五个方面的措施，完善相关配套。其中在项目审批上，要建立绿色通道，加快项目审批，简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。涉及规划、国土、环保等审批事项的，应积极推动相关部门建立PPP项目联审机制等;在能源价格改革上，到2017年，基本放开竞争性领域和环节价格。尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格，有序放开上网电价和公益性以外的销售电价，建立主要由市场决定能源价格的机制。在财政补贴上，对符合财政投资补贴条件的PPP项目，要鼓励财政补贴向上述PPP项目倾斜;在加强金融合作上，要加大对能源领域PPP项目的信贷支持力度。
国投信达的人士认为，如果这些措施都能到位，将为社会资本进入到能源基础设施建设领域创造条件，但长期效果如何还有待观察。
《通知》出台后，相关的实施细则和配套方案将出台，其中的一些政策涉及到与其他政府部门，比如财政补贴政策需要与财政部协调，金融系统的支持需要与金融机构协调，因此最终的实施效果将受到多方面因素的制约，考验相关部门的协调能力，需要尽快完善相关的配套制度，以让政策在落地的过程中，能够有章可循。
各省（区、市）、新疆生产建设兵团发展改革委（能源局）：
为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），鼓励和引导社会资本投资能源领域，现就在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）的有关事宜通知如下：
一、重要意义
在能源领域推广政府和社会资本合作，有利于打破社会资本进入能源基础设施和公共服务领域不合理限制，引入社会资本创新机制，提高供给效率；有利于理顺政府与市场关系，深化行政体制改革，切实转变政府职能，充分发挥市场配置资源的决定性作用；有利于改善地区能源公共服务水平，让人民群众更多享受到能源改革和发展的成果。
二、总体要求
（一）总体目标
通过运用政府和社会资本合作模式，改革创新能源领域公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性，有效提高能源领域公共服务水平，满足人民群众对能源安全、可靠、清洁供应的要求。
（二）基本原则
鼓励进入。积极丰富PPP能源项目储备，加大项目发起力度，积极营造舆论氛围，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性。
政策扶持。积极协调有关部门完善能源领域PPP项目土地使用、税收优惠、价格调整、信贷扶持等机制，创造良好政策环境。
优化服务。在项目审批、政策资金申请、国家现有财政政策落实等方面主动作为、优化服务，保障符合条件的PPP能源项目顺利开展。
惠及民生。加强监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
三、适用范围
各级能源主管部门在能源领域推广政府和社会资本合作模式，应做好项目前期调研，依法组织项目实施、按照约定履行协议、严格绩效监管等工作。
能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。能源领域推广PPP的范围包括但不局限于下列项目：
电力及新能源类项目：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。
石油和天然气类项目：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气（LNG）接收站、石油和天然气储备设施等。
煤炭类项目：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等。
四、丰富项目储备
各级能源主管部门要按照项目合理布局、政府投资有效配置的原则，认真梳理、科学甄别，积极从符合能源规划和产业政策的新建、改建项目或存量公共资产中筛选适合PPP模式的潜在项目，纳入国家发展改革委全国PPP项目库，并与财政部PPP综合信息平台做好对接。不断探索拓宽能源PPP项目范围，及时丰富项目储备，并定期在网上更新发布。
五、规范有序推进项目
各级能源主管部门应根据国家发展改革委、财政部关于PPP工作的相关管理办法组织项目实施。对需要实施特许经营的项目，应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委25号令）执行，规范有序地推进能源领域PPP项目。应从PPP项目储备库中，选择条件成熟的能源建设项目作为备选项目，委托招标机构拟定招标文书，采取公开招投标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，确定项目承担单位。
六、政策保障措施
（一）简化PPP项目审批
在能源PPP项目审批方面建立绿色通道。加快项目审批，简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。涉及规划、国土、环保等审批事项的，应积极推动相关部门建立PPP项目联审机制。加快开通项目审批网上平台，公开项目全流程审批信息，进一步提高行政服务效率。
（二）推进能源价格改革
根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）精神，到2017年，基本放开竞争性领域和环节价格。尽快全面理顺天然气价格，加快放开天然气气源和销售价格，有序放开上网电价和公益性以外的销售电价，建立主要由市场决定能源价格的机制，为社会资本投资能源领域创造有利条件。
（三）探索创新财政补贴机制
对可再生能源及分布式光伏发电、天然气分布式能源及供热、农村电网改造升级、光伏扶贫、页岩气开发、煤层气抽采利用等PPP项目，符合财政投资补贴条件的，各级能源主管部门应积极探索机制创新和政策创新，鼓励财政补贴向上述PPP项目倾斜。
（四）加强金融合作
各级能源主管部门应积极主动帮助项目承担单位与各级PPP融资支持基金进行对接，提高项目融资的可获得性。加强与银行等金融机构的沟通合作，加大对能源领域PPP项目的信贷支持力度。
（五）适时开展第三方评估
充分发挥工商联联系民营企业的作用。推进能源领域政府和社会资本合作，要充分听取工商联和民营企业的意见和建议。根据项目进展情况，可委托工商联等第三方中介机构对能源领域PPP项目开展实施评估。
七、示范推广和总结提高
做好能源领域PPP项目是一件新生事物。各级能源主管部门要积极探索、大胆尝试，鼓励社会资本投资能源PPP项目。对项目实施过程中遇到的难点和问题，要积极研究和协调解决。国家能源局将及时总结各地探索的经验，选择好的做法在全国示范推广，不断创新和提高能源领域政府和社会资本的合作水平。
国家能源局
2016年3月31日
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