想参与PPP?先了解这4种区域开发PPP运作模式

常庆海 黎青云 郑天鹏

随着PPP热潮的兴起，PPP模式在越来越多的区域开发中得到了应用。而值得注意的是，区域开发因其系统性，在PPP运作方式的选择上较其他类别项目更为复杂。结合多年在城市建设领域提供PPP咨询服务的经验，笔者认为，目前我国区域开发的PPP运作方式主要有4种模式，其特点如下：

单体运作，是指对区域内各单体项目分别采用PPP模式招商。如单条道路的PPP项目、单座体育馆的PPP项目等。单体项目运作是目前PPP模式在区域开发中应用最广泛、易操作的一种方式。

同类打包，是指对区域内同类项目进行打包合并，整体引入社会资本进行投资、建设和运营。同类打包PPP项目通常包含同一行业内的多个基础设施项目，如多个市政道路组成的PPP项目包，几个综合管廊构成的PPP项目包等。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。

笔者认为，同类打包的运作方式可实现规模化经营和资源共享，能有效降低项目的建设和运营成本，但其在区域整体协同方面略显不足。

关联打包，是指对区域内相关联的多个项目进行跨行业打包，引入社会资本进行投资、建设和运营。关联打包PPP项目通常包括多个紧密关联行业的基础设施项目，如污水处理厂+排水管网打包、市政道路+地下综合管廊打包、海绵城市的关联性项目打包等。财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，鼓励项目通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营质量和效率。

整体开发，是指将区域开发视为一个整体，委托给一家社会资本（或联合体），由其进行整体策划和开发建设。整体开发在我国城市开发建设中尚处于探索阶段，现有的区域整体开发的PPP探索在合作机制设计上尚存在诸多问题，如在给予社会资本充分自主性的同时，相关的规划引导机制和监督考核机制不健全，政府对区域开发的管控能力不足；社会资本的投资回报机制设计不规范，缺乏有效的考核机制等，最终出现区域开发地产化、政府无法享受到区域开发的增值收益等。这些问题的存在，使得一些现有的整体开发政企合作项目难以成为规范成功的案例。

综上所述，从政府风险可控、可操作等角度出发，笔者推荐在区域开发项目应更多地采用项目打包方式进行运作。当然以上4种模式在具体实施中并不相斥，政府在进行城市区域开发时，应根据实际需要和项目特点，选择适用的PPP开发模式。