近年来，我国养老产业有所发展，初步建立了以居家养老为基础、社会为依托、机构为支撑的养老服务体系。虽然我们传统的养老模式为居家养老为主，但在计划生育的后遗症下，家庭结构出现了高龄化、小型化趋势，家庭养老功能逐步减弱，家庭养老模式已无法独立应对社会老龄化的挑战。我国社区的居家养老服务还只是刚刚起步，各项服务职能还不十分完善，存在的主要问题有：(1)社区居家养老服务站设施不够完善。(2)社区养老服务专业化水平低，服务内容过于简单。（3)资金有限，后续服务受到制约。(4)居家养老观念落后，服务力量薄弱。
二、机构养老的优势
养老机构是随着社会需求的增长以及人民对于生活质量的提高而逐步兴起的。养老机构养老因其自身的优点而被很多人所接受并逐渐推广。（1）养老机构硬件设备齐全。依据老年人自身的特点，置办运动器械、娱乐场所，根据老年人可能行动不便而构建房屋、电梯、洗手间、配餐室以及医务室等，这些都是居家养老或其他养老方式所不能做到的。（2）养老机构的服务人员具有专业素养。养老机构所安排的服务人员都是经过专业培训，有一定专业技能的高素质人员，相比其他养老方式的养老，能够更好地服务老人，能够兼顾老人的心理和生理照护。（3）在养老机构养老，能够为老年人提供交友平台，还会根据老人的兴趣爱好定期开展活动，让他们的生活更丰富多彩，不再寂寞。（4）养老机构的收费科依据老人自身的需求和经济承受能力选择。
三、机构养老的类型
养老机构的以上特征，决定了机构养老将成为社会养老的一种主流和趋势。根据养老机构的出资和运营主体的不同，通常把中国养老服务机构划分为以下四种主要类型：（1）公办养老机构。这是由政府出资建设、管理并运营的模式，经费主要由政府财政全额拨款，工作人员为行政事业单位编制，但目前部分机构也面向社会提供服务。（2）公建民营型。这是一种由政府出资兴建并提供主要运行费用、由社会民间承包运营的模式。这种模式与公办养老机构的区别，在于将养老机构的所有权与运营权分离，国家和集体不再包揽一切，而是交由社会中介组织或社会组织去具体管理。（3），民办公助型。这种模式是指民间组织开办养老机构，为老年人提供非营利性的机构养老服务，在民政部门注册登记为“民办非企业单位”。这类养老机构的运行成本除主要来源于入住者的缴费外，政府的建设、运营补贴以及来自社会的捐助也是重要的组成部分。（4）民办养老机构。这是一种由民间资本投资兴办的，以营利为目的提供经营性老龄服务的养老机构，在工商部门注册登记为“民办企业单位”，属于营利性的养老机构。
四、PPP养老模式
通常我们认为养老产业以老年人为服务对象，应该具有福利性和盈利性双重特点。一方面，养老产业应该包含政府和社会福利的支持，帮助解决老年人的养老问题。养老产业不能完全以利润最大化的原则运作，更应该注重养老服务的社会效应。另一方面，养老产业是一个产业综合体囊括范围广泛，如果只注重该产业的福利性而无利可得，就会严重阻碍社会资本参与的积极性，增加政府负担，从而限制产业的发展空间，因此，养老产业应当具有适当的盈利性。纯粹公办方式的养老机构存在政府财政支付困难，运营效率低下的缺陷。纯粹民办方式的养老机构财务风险过高、资金周转慢，收费高，难以满足低收入群体的群体。政府与社会资本合作模式，也即PPP模式在此背景下应运而生，能够兼具这两者的特点，既具有政府托底的社会福利性，能够收纳弱势群体，也有能够吸引社会资本进入的盈利性，解决政府财政紧缺的困难。目前，我们比较熟悉的公建民营（运营与维护也即O&M），民办公助、政府购买服务（设计建造也即DB或建造、拥有、运营也即BOO），特许经营（建造、运营、移交也即BOT）等均是典型的PPP模式。
五、PPP养老模式政策法律演变
2014年1月16日，民政部、国家标准化管理委员会、商务部、国家质量监督检验检疫总局、全国老龄工作委员会办公室《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》在基础通用标准方面，要加紧制定养老机构分类与命名、养老服务基本术语、养老服务图形符号等标准。在养老机构管理服务方面，加紧制定养老机构设施设备配置规范、养老机构内设医疗机构服务质量控制规范等标准。要继续加大已发布标准的宣传贯彻力度，实施好《养老机构基本规范》、《老年人能力评估》等标准，以及养老护理员等国家职业技能标准。
2014年4月17日，国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知（国土资厅发[2014]11号）专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地，可布局和安排养老服务设施用地，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内；向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
2014年8月26日，财政部、发改委、民政部、老龄工作委员会办公室发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》在购买机构养老服务方面，主要为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和抚养人或者赡养人和抚养人确无赡养和抚养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务。
2014年9月12日，《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资[2014]2091号），提倡在公立资源丰富的地区，鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，参与医疗、养老设施建设和公立机构改革。养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行，养老机构可以按照税收法律法规的规定，享受相关税收优惠政策，对非营利性医疗、养老机构建设要免予征收有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务要适当减免行政事业性收费。
2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的医疗和养老服务设施适宜采用PPP模式。
2015年1月19日，国家发改委、民政部《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预；民办非营利性养老机构服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门可结合对非营利机构监管需要，对财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监督。“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老年人入住政府投资兴办的养老机构，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》规定实行免费政策；对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务，其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价，伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。
2015年2月，民政部、发展改革委、教育部等十部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》；支持采取股份制、股份合作制、PPP等模式建设或发展养老机构。对按《城市居住规划设计规范》、《老年人居住建筑设计规范设计标准》等建设标准规划建设的适老社区和老年公寓项目中，其配套的符合独立登记条件的养老机构按规定享受相应的扶持政策。
2015年4月14日，民政部、国家开发银行《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》关于项目筹资：养老项目的资本金来源含政府补助资金、借款人自有资金和纳入项目总投资的借款人非货币资产等。资本金占比应不低于总投资的20%，不足部分可申请贷款；项目资本金应与贷款资金同比例到位。
2015年4月22日，民政部办公厅、老龄委办公室综合部发布《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会[2015]992号）指出各地要优化投资结构，进一步加大政府投入支持养老服务体系建设。要确保将政府用于社会福利事业的彩票公益金50%以上用于养老服务业。同时发挥好政府投资引导作用，积极支持社会资本进入。
2015年5月19日，国务院办公厅转发了《财政部 发展改革委 人民银行关于公共服务领域推广政府和社会资本合作指导意见》（国办发[2015]42号），再次将PPP模式上升为公共服务领域国家战略部署，其中养老是13个重点推进领域之一。
2015年11月18日，国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发[2015]84号）指出拓宽市场化融资渠道，探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式。国家选择有条件、有代表性的地区组织开展医养结合试点，规划建设一批特色鲜明、示范性强的医养结合试点项目。各地要结合实际积极探索促进医养结合的有效形式，每个省（区、市）至少设1个省级试点地区，积累经验、逐步推开。
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