【聚焦】聚焦87号令 详解PPP实务
政府采购信息报/网
87号令新增34条修订54条
上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢，针对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）进行了详细讲解。
87号令共7章88条，相比较财政部令第18号删除了36条，新增了34条，修订54条。
那么87号令有哪些亮点？
比如，第六条明确规定采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度；第七条明确采购项目应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性；第八条第二款明确采购代理机构及其分支机构不得在所代理的采购项目中投标或者代理投标，不得为所代理的采购项目的投标人参加本项目提供投标咨询；第九条第二款明确采购人自行组织开展招标活动的条件。
采购人市场调查与价格测算是怎样的呢？87号令第十条规定，采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。
87号令第十五条明确了资格预审公告的三条内容；第十七条明确采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素等。
此外，招标文件设定最低限价如何处理？代理机构的关联机构是否可以参加投标？招标文件提供期限届满供应商不足3家的是否可终止招标申请变更采购方式？……王周欢还根据相关案例进行了分析。
政采内控建设把握三个“应当”
上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢，就政府采购内部控制制度以及风险控制与法律责任两部分进行详细讲解。
对于政府采购内控制度，有三个规范性文件，分别是财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》。
政府采购内控建设政策依据是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。
王周欢还讲到主体责任的问题，主要有三个“应当”。第一，采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理；第二，集中采购机构应当做好流程控制；第三，监管部门应当强化依法行政意识。
除此以外，王周欢还对基本原则、内控基本要求、采购人法定职责与内部控制的主要措施等方面做了详细介绍。（张静）
采购文件编制遵循“八字原则”
上海国际招标有限公司总经理金翔重点讲解了如何编制好招标文件。
招标文件是招标人说明其欲采购的工程、货物和（或）服务的范围、内容、规格、质量、数量、时间及其他相关要求；规定投标人应当遵守或满足的各项条件、规则和应当提交的投标报价及各种文件；明示其选择或确定承包人、供应商或服务提供者的程序、标准及方法；提出投标人中标后将要承担的责任、义务及可享受权利的书面文件。
金翔形象地把招标文件比作一个组合靶，包括报价靶、商务靶和技术靶。招标文件的评标标准就是靶环，靶环越明了，投标人的投标方向越清晰。其中，报价靶的边缘就是最高投标限价，商务靶和技术靶的边缘就是明确规定的商务和技术否决条件。这些组合靶有交集，交汇的部分形成一个等腰三角形，即是投标人的投标方向或目标。
根据87号令，招标文件由11部分构成，可以归纳为7个大的部分。第一是投标邀请，就是邀请招标。邀请招标和公开招标的本质区别就是，公开招标要在财政部指定媒体上发公告。其次是投标人须知及前附表；货物需求一览表及技术规格；合同协议书格式，格式主要分为两大类格式，一是要求投标人在投标的时候填写的，另一个是告诉投标人在中标后要供给什么样格式的文件；合同条款及前附表；投标文件格式；其他等。
总体来说，招标文件的编制要求可以总结为八个字：系统、完整、准确、清晰。
编制招标文件不仅要遵守有关法律法规，还要遵守贷款方的采购指南及国际惯例，采用对应的招标文件范本。合理分配招标人和中标人之间的风险，内容上要详实，便于投标人合理准确和统一报价。表述上要严谨，减小评标难度、应诉风险及履约过程中的索赔概率。
在投标人的资格要求方面，总结为“5+1”个方面，包括投标人的身份合格性，不能出现“一标多投”等；经验和过去履行类似合同的情况；人员方面特别是关键人员；设备及施工或制造设施方面的情况；财务状况要良好。
注意包件划分：在货物采购招标文件编制方面要求比较多，如果一个招标项目想要将标分成若干个包件，要将相互关联性较大的设备组合在一个包件里，各包件设备之间的界面要求应当清晰、明确。分包还要有利于分别编写技术规格，分别投标、评标、授权、实施和验收，有利于降低采购成本等。（张静）
PPP采购六大特点
江苏省政府采购中心副主任王跃宁说：“《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库2014（215）号）对PPP项目采购做了一些特殊的规定，这也是PPP项目采购有别于一般服务采购的不同之处。”
1.明确了PPP项目公开招标的情形。一般的政府采购项目，对采用公开招标方式只是从金额的标准上作出规定，即采购金额在标准以上的原则上采用公开招标方式。
他认为PPP采购可供选择的采购方式只有公开招标和竞争性磋商，条件特殊的也可以用单一来源，其他采购方式基本都不适合。竞争性谈判适用条件很严格；邀请招标是从符合资格条件的社会资本中随机选择3家以上社会资本，并发出投标邀请书。就PPP特点看，不仅仅是建设，更在于运营，运营方案基本是不确定的，多数项目是需要政府不断与社会资本协商确定采购需求，因此应该说PPP项目更适合采用竞争性磋商方式。PPP模式，就是合作模式，合作就需要沟通，需要磋商。不通过磋商，合作的基础就难以建立。
2.强制实行资格预审。215号文第五条规定“PPP项目采购实行强制资格预审。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。”
在一般的政府采购项目中，常由评审小组先进行资格性和符合性审查，再对合格供应商进行综合比较与评价。而在PPP项目中，无论采取哪种方式，都要对社会资本进行资格预审。
3.评审小组要求。215号文第七条规定，评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少应包含1名财务专家和1名法律专家。
对于技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。
参与资格预审的评审小组是否能再次参于采购评审？其成员能否再次参于采购评审？江苏省政府采购中心的做法是分别组织成立评审小组。
4.应当组织现场考察或采购前答疑会。215号文第十一条规定“项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。”
一般的采购项目可以组织，也可以不组织现场考察或答疑。
5.强制采购结果确认谈判。215号文第十四条规定“PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终采购结果的确认工作。采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但至少应包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的，谈判工作组还应包括价格管理部门和环境保护部门代表。”
6.强制履约担保。215号文第二十一条规定“项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。”
一般的政府采购活动没有强制要求供应商交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。
PPP项目具有金额大、后续监管链条长等特点，对项目履约实行强制信用担保，可以用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。（作者张静）
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