对于PPP项目公司中政府是否必须出资以及政府的出资在项目公司中是否应分红，实务届有不同的观点。有的观点认为，项目公司中应同股同权，政府只要出资就应当分红；也有的观点认为，政府出资应根据项目的回报机制来确定是否分红；还有就是政府出资代表的出资资金是出资企业自有资金还应是财政资金，如果同股同权，那么能否在项目公司清算时获得剩余资产分配。作者试图通过对政府出资动机、出资政策、出资问题进行分析梳理，厘清政府分红的相关问题，以供在实操中进行参考。
一
项目公司政府出资的动机
在项目公司中政府是否需要出资以及出资比例，应该从政府在项目公司中出资动机来分析，政府在项目公司中出资，一般应达到以下目的：
1. 达到增强对项目公司监管的目的
政府通过入股项目公司，可以以项目公司股东的身份更好地参与项目的管理，增加对项目的知情权和话语权，进而增强政府对项目的监督管理能力。
2. 达到政府对项目的投资引导目的
政府通过出资起到引导社会资本投资，为社会资本投资增加信心，同时也为项目在经营期满后，政府回购社会资本所持股权提供前提。
3. 达到为项目融资增信的目的
政府通过对项目公司出资，在目前要求最低项目资本金要求的政策下，可降低社会资本的出资压力，同时由于项目公司中有政府投入，也可增强金融机构的信心，起到增信作用。
目前政府在PPP项目公司中出资主要采用以下几种形式，一是政府的平台公司代政府出资、二是政府财政出资、由相关单位代政府入股，三是国家的补贴资金，当作政府出资，如车购税补贴等，但无论那种方式出资，均体现政府对项目的支持，对项目的融资起到了增信作用。
二
政府出资相关政策的规定
经过对政府出资相关法律法规和政策的梳理，有如下规定：
1.公司法第三十四条规定：“股东按照实缴的出资比例分取红利；公司新增股本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。但是全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外。”该条规定意味着，公司法允许有限责任公司全体股东自由约定股东按照何种方式进行红利分配。
2.公司法第四十二条规定：“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是公司章程中另有规定的除外。”
3.《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）中第五条建立合理投资回报机制积极探索优化基础设施项目的多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。
4.《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）中规定“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。”
5.《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（45号令）中规定
第三条 本办法所称投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。
本办法所称贴息，是指国家发展改革委对符合条件，使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。
投资补助和贴息资金均为无偿投入。
第四条 投资补助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。具体包括：
（一）社会公益服务和公共基础设施；
（二）农业和农村；
（三）生态环境保护和修复；
6.《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）中“鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。”
7.《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）“股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
8.《企业会计准则第16号——政府补助》中相关规定
第三条 政府补助具有下列特征：
（一）来源于政府的经济资源。对于企业收到的来源于其他方的补助，有确凿证据表明政府是补助的实际拨付者，其他方只起到代收代付作用的，该项补助也属于来源于政府的经济资源。
（二）无偿性。即企业取得来源于政府的经济资源，不需要向政府交付商品或服务等对价。
第四条 政府补助分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。
与资产相关的政府补助，是指企业取得的、用于购建或以其他方式形成长期资产的政府补助。
与收益相关的政府补助，是指除与资产相关的政府补助之外的政府补助。
第八条 与资产相关的政府补助，应当冲减相关资产的账面价值或确认为递延收益。与资产相关的政府补助确认为递延收益的，应当在相关资产使用寿命内按照合理、系统的方法分期计入损益。按照名义金额计量的政府补助，直接计入当期损益。
相关资产在使用寿命结束前被出售、转让、报废或发生毁损的，应当将尚未分配的相关递延收益余额转入资产处置当期的损益。
9.《上海市市级建设财力投资补助和贴息项目管理办法》中规定，
第四条中规定助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，主要包括：
（一）公益性和公共基础设施投资项目；
（二）保护和改善生态环境的投资项目；
（三）促进经济相对薄弱区（县）的经济和社会发展的投资项目；
（四）推进科技进步投资项目；
（五）符合国家和本市有关规定的其他项目。
第十九条 项目（法人）单位收到投资补助和贴息资金后，必须专款专用，加强资金的使用和管理，并按照以下要求处理：
（一）对非经营性建设项目的投资补助资金按财政拨款有关规定执行；
（二）对经营性建设项目的投资补助资金作为资本公积管理，项目（法人）单位同意增资扩股的可作为国家资本金管理；
（三）在建项目，贴息资金冲减工程成本；
（四）竣工项目，贴息资金冲减财务费用。
三
对于政府出资相关问题的分析
基于对以上政策分析，PPP项目中政府出资的问题就非常清晰。
1. 应根据PPP项目模式的不同，对政府在项目公司中的出资行为进行分析，是政府补助还是政府投资，来确定在项目公司的出资是否分红。
2. 对于非经营类项目，政府出资虽然由平台公司或事业单位代表出资，但本质上还应是财政资金出资，因为在21号文中明确是政府承担的股权投资支出责任，该股权投资支出做为政府财政支出责任的一部分，将占用当年政府一般公共预算支出的额度指标。因此我们认为该资金应为政府财政资金，而不是代表政府出资企业的自有资金，或认为是代表政府出资的平台公司自有资金的出资行为。政府的出资更应被看作是一种补助，是为了给项目增信，是对项目补贴的一种方式（根据王灏相关论述，补贴可分为前补贴和后补贴），以减少项目的后期财政支出，增加项目对社会资本的吸引力。
3. 对于经营性项目，政府在项目公司的出资一般被认为是政府投资行为，可以按照股东协议进行分红。
四
对政府出资在项目公司分红的相关建议
综上分析，对政府出资方代表在项目公司的出资是否分红，应根据项目具体分析，建议从以下几方面来分析确定：
1.从项目类型来分析
非经营性项目（政府付费类型），从政府投资资金的使用效率以及相关政策，建议按照1744号文的要求，尽量采用不分红或少分红的形式，以减少政府资金投入，避免政府投资的资金沉淀，发挥财政资金的更大效力。可以将政府的补贴资金当作资本金，如安徽省交通控股集团有限公司于2017年7月26日发布《安徽省交通控股集团有限公司公开发行2017年公司债券（第二期）募集说明书》披露，安徽省财政厅对公司公路桥梁运营主业缴纳的营业税和企业所得税地方分成部分全额分两次返还，返还资金作为省政府对高速公路项目建设的资本金投入；
对于经营性项目（使用者付费类项目），政府在项目公司的出资可按照同股同权的原则约定分红，但对于如何分配，应在公司章程中约定分配的方式及比例。
2.从项目财务测算收益来分析
对项目收益不足的项目，为增强项目对社会资本的吸引力，提振社会资本的信心，提升项目落地可的行性，建议政府出资可不分红或少分红；
对设定了保底值（保底车流量、保底水量等）的项目，低于保底值时，政府可不参与分红，当大于保底值低于超额值时，政府出资可按照同股同权的方式进行分配；当超过超额值时，政府可加大分红比例，或全部归政府所有，以体现PPP模式社会资本盈利但不暴利的初衷。
小结
项目公司中政府的出资是否分红，应根据项目的回报模式、可经营性、财务测算收益水平等综合分析确定，既要满足对社会资本的激励机制，确保项目盈利但不暴利的原则，也要防止国有资产流失，实现国有资产的保值增值，还要从财政资金发挥更大的效能方面来综合考虑，来合理设置项目公司的绩效考核与利润分配方案，才能提升PPP项目的管理和运营绩效，发挥更大的效益。
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