2014年末，国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，其中规定鼓励社会资本加大社会事业投资力度，鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设。此文件的出台表明政府开始鼓励民间资本通过PPP模式发展养老事业。
同一时间，在财政部公布的首批30个PPP示范项目中，养老项目并未入选最终的名单。但在2015年6月底，财政部下发通知要求各地上报第二批示范项目，其中首次提到了要在养老领域筛选征集适宜采用PPP模式的项目。
2015年，国务院转发人民银行等《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中专门提出，鼓励在养老等公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式即PPP模式提供养老服务，吸引社会资本参与。PPP模式在公共服务提供领域的推进为我国机构养老服务的发展提供了一个新的模式和契机。
2015年，国办发[2015]84号文《推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中指出，鼓励社会力量兴办医养结合机构，通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，支持社会力量举办非营利性医养结合机构。同时强调完善投融资和财税价格政策。
对符合条件的医养结合机构，按规定落实好相关支持政策。拓宽市场化融资渠道，探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式。保证各类主体平等参与。
2017年，财政部等三部门联合发文《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，优先支持机构养老与社区养老，加速养老模式转变，并积极推进智慧养老项目，提升养老机构盈利能力。
在强调风险控制方面，政府对PPP模式也出台过相关政策。2015年，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
2017年，国务院法制办组织了一场PPP条例座谈会，就当前PPP条例面临的诸多问题进行了研讨。国务院此举代表PPP立法的加速，有望进一步规范PPP模式开展过程中所存在的问题。
在上述政策中，从具体条款分析解读可以发现，从国家层面优先支持的是机构养老与社区养老，旨在加速养老模式转变。
若国家层面能出台有关PPP项目全生命周期中关于政府行为责任强化约束及物有所值的可行性操作办法，那么PPP项目的保障性和盈利性将大大提高，同时也提升PPP项目对社会资本的吸引力。
PPP项目运营模式
PPP模式养老发展现状
根据政府与社会资本合作中心（以下简称“PPP”中心）和中投证券披露的数据显示，截止至2017年6月，共有13554个项目入库，其中养老项目仅有306个，占比仅为2.2%。PPP项目合计投资总额为16.36万亿元，养老项目共计投资1816亿元，占总投资额的1%。
2、2011-2016年养老PPP项目增长趋势
2011年-2016年我国养老PPP项目数量的变化趋势（数据整理自：PPP综合信息平台项目库）
从图中，我们可以发现，养老PPP的发展是自2011年起从“零”开始，2012年才出现第一个养老PPP项目，其中，2014-2015年出现井喷式增长，项目数从2014年的41个增至204个，增长率约为400%，到2016年进入稳步增长阶段。
由于2017年项目数量仅有半年统计，因此未在上表中列出，但是仅仅半年，已达到306个PPP养老项目，比2016年增加120个，增长趋势明显。
3、地域分布
截止至2017年6月，山东、贵州省运用PPP模式的养老项目最多，分别为46个、43个。河南（28个）、新疆（23个）、四川（21个）数量紧随其后。包括上海、广东等7个省份或直辖市，在目前项目库中没有PPP模式下的养老项目，地域分布不均衡。
4、项目阶段
我国养老PPP项目阶段统计（数据整理自：PPP综合信息平台项目库）
在这306个养老PPP项目，多数养老PPP项目仍然处于识别阶段。其中180个，项目处于识别阶段，占总项目数的58.9%，61个项目处于准备阶段，19个处于采购阶段的项目，46个项目处于执行阶段，没有项目进入移交阶段。
由于养老PPP项目的发展较晚，因此半数以上的仍处于识别阶段，可以观测到的是，在未来，这一批项目发展起来后，具有政府、社会双重背景的养老项目将会呈现爆发趋势。
5、投资金额分布
我国养老PPP项目投资金额分布（数据整理自：PPP综合信息平台项目库）
养老PPP项目投资金额相差较大，其中，投资额处于1-3亿的项目数量占大部分。其中，山东省济宁市嘉祥九顶山养老服务和生态综合治理项目投资金额最多，高达1,307,830万元。
从投资总额来看，PPP养老项目特点是投资巨大，且建设项目多以产业园、生态城、示范基地和综合项目等宏观规划命名。
除以上数据统计外，在对部分具体项目内容进行观测后，笔者发现我国的养老PPP项目还呈现出以下特点：
首先，养老PPP项目投资领域集中在养老产业的细分产业之一养老服务业和医养结合的领域，其他领域涉及较少。
养老服务业呈现出综合性发展趋势，除去传统的生活照料、康复护理和专项用品开发以外，还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化教育等诸多领域。
第二，现有的养老PPP项目以BOO 和BOT 为主要的项目运营方式，养老服务领域的公司合作项目应根据项目实施的具体情况，选择合理的收益模式，使得经济收益和社会收益都能够尽力达到最大化。
除此之外，养老PPP项目由于初期投资金额大，获取收益消耗时间长，应从多方面下手，注重项目的风险管理。养老PPP的发展必然会增加床位数，缓解供给不足；除了满足保障型基本养老服务的需求，社会资本的参与也能满足中高端养老服务。
关于PPP项目的探讨，金融界向来持有自己的观点。亚洲开发银行高级项目官员肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少。
作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%。
中泰证券的观点指出，养老地产目前是在“政策+商业”双驱动的模式下发展。虽然养老地产的背书逻辑是基于国家人口结构的周期性以及社会福利导向，但是其商业化的模式推广是基于社会福利和市场化运营的再平衡。
所以在相关的政策制定上，虽然在土地等基础政策上给予很高的支持度，但是产业规模化和服务盈利化均需要市场化推动，甚至在后期整个行业的核心资本力量应该是有民营资本来主导，因此，PPP模式在养老地产行业的延伸对应了民营企业的细分方向专业化。
与轨道交通、污水处理等率先采用PPP模式并形成了一定经验和积累的领域相比，养老虽是一个初来乍到的新人，但政府方面极力撮合养老与PPP的结合，因此，面对紧迫的养老需求和广阔的市场潜力，养老与PPP必须尽快找到更为行之有效的适配方法。
政府的主推之下，各地都对养老PPP项目进行了一些实践，就目前的项目呈现出的情况而言，落地率堪忧的现象成为阻碍民间资本进入的最大瓶颈。
文|李艳瑜
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