尹塾智库|第二十九讲PPP项目全过程要点解析---政府的痛点及解决方案

PPP项目全过程要点解析---政府的痛点及解决方案

（一）“效率进路”的国际实践

（1）撒切尔与国企改革

玛格丽特·希尔达·撒切尔  英国第49任首相

撒切尔的经济学观点：自由市场经济是一个巨大的、灵敏的神经系统。这一系统能自我调节，不需要政府干预。国家应该尽量为企业提供自由，让企业自己找到出路。

（一）“效率进路”的国际实践

（2）里根经济学与全面减税

罗纳德·威尔逊·里根 第40任（第49-50届）美国总统

“里根经济学”：伴随着70年代凯恩斯主义的衰落，以拉弗、万尼斯基等为主导的“供给学派”在美国兴起。第40任美国总统里根利用该范式，推行“降低政府公共开支和税收、市场自由竞争、降低政府对企业经营的控制”的经济政策及相应的货币政策，促使民营化浪潮席卷传统政府支出项目。

拉 弗 曲 线

拉弗曲线描绘了政府的税收收入与税率之间的关系，当税率在一定的限度以下时，提高税率能增加政府税收收入，但超过这一的限度时，再提高税率反而导致政府税收收入减少。因为较高的税率将抑制经济的增长，使税基减小，税收收入下降，反之，减税可以刺激经济增长，扩大税基，税收收入增加。

（二）“融资进路”的国际实践

厄扎尔与土耳其阿科伊核电站

阿科伊核电厂

1984年，土耳其结束第三次军事政变后第四年，时任总理图尔古特·厄扎尔（1971～1973年以经济学家身份，任职世界银行特别项目顾问）重新提出BOT的概念并用该方式建设了阿科伊核电厂。这是将传统的灯塔经济学引入新世纪的第一次成功尝试，是为解决战后基础设施项目的融资问题。

在实际BOT项目运作过程中，是具有有限追索权特性的。即项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持---货币或实物，银行对项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此BOT项目融资经常是有限追索权的融资。

可以说，BOT项目公司的债务不计入项目公司各个股东的资产负债表，同时各股东获得几十年稳定的回报现金流，又可以项目资产为抵押、质押获得更多的项目融资机会——用于本项目或其他项目，所以BOT模式受到了社会资本方的欢迎而被广泛应用。

中国PPP的两条路径目标混淆交织造成了目前的困境：效率路径和融资路径。为解决这一难题，学术界呐喊：凯撒的归凯撒，上帝的归上帝！如果解决了这个目标问题，那么目前北上广深等一线城市PPP积极性不高的问题就可以解决：使用效率路径！

PPP项目评价问题也可以迎刃而解，效率路径用VfM（物有所值），融资路径则在传统评价体系中嵌入VfM评价。所有关于VfM评价的争论将灰飞烟灭。业内关于所谓拉长BT、变相融资等非议这类“臭豆腐”效应的模式就能登堂入室，共同为维持中国经济稳定增长贡献力量。

（一）BT→BOT（核心点：运营绩效检测、运营收支情况）

BOT (Build一Operate一Transfer建设—运营—移交)是指：由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由私营机构作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据一协议将该项目转让给相应的政府机构。

（二）BT→BLT（核心点：租金的计算）

BLT（Build-Lease-Transfer）即“建设—租赁—移交”模式属于传统BOT项目融资模式的一种发展延伸，是指项目公司负责项目的融资和建设，在项目建成后租赁给政府；租赁期内政府付给租金以使项目公司回收建设成本并获得合理的回报；租赁期结束后，项目公司将项目所有权移交给政府（或其指定的机构）。需要注意的是，BLT模式下，租赁期内政府（或其指定的机构）负责项目运行和日常维护，项目公司除了提供一定年限的质量保证期外，仅担负一定的非承租方责任的质量瑕疵修复责任。

“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。”---（财预[2015]225号）

问题：政府所属融资平台公司及其他控股国有企业如何参与PPP项目？

（一）转型思路一：

从“融资平台公司”到“政府投资人”的转变

“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”---（财金〔2014〕113号）

推动融资平台转型调整市政公用交通领域融资平台发展战略，推动市场化转型。一是发挥城投集团等融资平台积累的资本市场优势，以招商合作方式参与PPP项目实施；二是轨道集团、城投集团研究设立铁路产业投资基金、轨道交通产业投资基金、市政公用产业投资基金，用于重点基础设施项目建设；三是探索与本市或国内大型国有企业、融资平台成立合作公司，参与PPP项目实施；四是探索发挥城投集团等企业子公司专业技术优势，在节能环保、综合管廊、建筑垃圾处理、区域开发等领域开展政府与社会资本合作。---（津政发[2015]10号）

（二）转型思路二：

从“融资平台公司”到“社会资本方”的转变

“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”---（国办发〔2015〕42号）

现金流出：1、项目总投资：SPV通过项目融资的方式注入建设资金和必要的流动资金，完成项目建设。2、运营期成本投入：SPV为使项目顺利运营而投入的运营成本（如、养护费、设备维修费）。

（一）费价调整模型

（二）政府补贴的依据

根据激励相容原理，政府方根据《实施方案》及《PPP项目合同》中规定的运营绩效评价体系，开展绩效评价。并根据绩效评价结果，决定“实际政府付费“的额度。

（三）运营绩效评价体系

总的来看，自2013年1月“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“建立透明规范的城市建设投融资机制”，1月我党的第十八届三中全会中提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。自此，政府和社会资本合作（PPP）模式在我国全面铺开。

在当前创新城镇化投融资体制、化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的现实背景下，推广使用PPP模式不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

而PPP模式在国内推行即要是转变这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过特许经营、委托运营等方式转移到社会资本方——利用项目的未来收益作为社会资本偿还该项目负债的部分资金来源——社会资本方将通过“真正的全生命周期管理”提高公共产品的建设质量、供给效率，促成稳定的项目现金流与良好的项目绩效表现。

应当注意，公共物品的私人供给过程中需要在“社会资本的逐利天性”和“为老百姓提供优质公共服务”之间找到平衡——途径是充分发挥政府方的监管与规制作用，方法是构建三位一体的平等合同体系、激励相容制度、公司治理机制。